Опыт зарубежных стран по защите национальных интересов в морских пространствах
Опыт зарубежных стран по защите национальных интересов в морских пространствах
Опыт зарубежных стран по защите национальных интересов в морских пространствах
П.Довгаль,
О. Свининых
В условиях, когда мировое сообщество объединяет усилия в борьбе с международным терроризмом, в том числе и пиратством на море, особый интерес представляет опыт работы государственных институтов за рубежом, на которые возложено правовое регулирование вопросов обеспечения национальной безопасности в морских пограничных пространствах, особенно тех стран, которые имеют наибольшую площадь территориального моря и исключительной экономической зоны. Среди них США (20 982 418 км2), Австралия (15 835 100 км2), Канада (15 583 747 км2) и Япония1 (Россия по данному показателю находится на первом месте - 24 641 873 км2).
США. В этой стране береговая охрана (БОХР) представляет собой мощную военизированную структуру, имеющую 200-летнюю историю. После событий 11 сентября 2001 года БОХР была выведена из подчинения министерства транспорта и передана в распоряжение нового ведомства - министерства национальной безопасности2 (МНБ). В 2002 году для БОХР США была разработана Морская стратегия обеспечения национальной безопасности (The US Coast Guard Strategy for Homeland Security, далее - стратегия3), которая определяла роль этой структуры в обеспечении внутренней и внешней безопасности страны.. В соответствии с данной стратегией БОХР должна решать следующие задачи:
- обеспечивать охрану морских границ, прибрежных морских коммуникаций, подступов к портам; - упреждать теракты в портах и на морских направлениях; - снижать степень уязвимости объектов и сооружений инфраструктуры баз и портов от возможных атак со стороны международных криминальных группировок; - обеспечивать функционирование системы водных (международных и внутренних) транспортных перевозок; - сводить к минимуму ущерб при ликвидации последствий нарушения экологического состояния морской среды (в том числе в результате возможных диверсий).
Укрупнение министерского звена в системе органов исполнительной власти США (в частности, создание МНБ) потребовало принятия ряда нормативных актов, касающихся их деятельности. Так, в 2002 году был принят Закон «О национальной безопасности США»4. Одной из примечательных особенностей данного документа (ст. 888) является то, что в нем различаются задачи, связанные с обеспечением БОХР США национальной безопасности и не связанные с таковой. Представляется довольно интересным подход американского законодателя к разделению задач БОХР США на подобные группы. Так, к задачам, не связанным с обеспечением национальной безопасности, закон относит следующие:
- обеспечение безопасности судоходства; - проведение поисково-спасательных работ; - установка, сохранение и поддержание в исправном состоянии навигационных знаков; - охрана морских живых ресурсов (обеспечение исполнения требований законодательства о рыболовстве); - защита морской среды; - проведение ледокольных операций.
В свою очередь, к задачам, связанным с обеспечением национальной безопасности, относятся:
- обеспечение безопасности портов, водных путей и побережья; - противодействие противоправному ввозу наркотиков; - борьба с нелегальной миграцией; - поддержание боеготовности; - обеспечение исполнения требований иных законов.
Скорее всего, что вышеуказанное разделение задач БОХР США на группы в зависимости от их связи с обеспечением национальной безопасности обусловлено необходимостью разграничения бюджетных средств, выделяемых данному ведомству на выполнение возложенных на него функций5.
По мнению американских специалистов, повышению роли БОХР в обеспечении национальной безопасности способствовал тот факт, что в декабре 2001 года эта структура формально была принята в разведывательное сообщество страны6.
В ноябре 2002 года была учреждена новая должность - помощника коменданта береговой охраны по разведке, в распоряжение которого были переданы все имеющиеся в БОХР разведывательные структуры, включая службу расследования, ранее подчинявшиеся помощнику коменданта по оперативным вопросам. Офицеры службы расследования одновременно с выполнением своих штатных обязанностей стали заниматься и вопросами разведки. В штабах командующих Атлантической и Тихоокеанской зонами БОХР были созданы центры по обобщению разведданных, а в штабах районов - разведывательные службы. В 18 основных портах США формируются группы сбора информации, представляющей интерес для обеспечения обороны и безопасности страны. Руководство разведкой на местах будут осуществлять по совместительству командиры частей БОХР США. Соответствующие службы береговой охраны стали привлекаться к реализации национальной программы внешней разведки (National Foreign Intelligence Program)7.
Таким образом, как видно, военно-политическое руководство США придает важное значение береговой охране в деле обеспечения обороны и безопасности страны, привлечению ее сил и средств к борьбе с терроризмом и выполнению других задач в свете новых угроз.
Канада. В этой стране организация охраны морских пространств значительно отличается от тех, что созданы в США и других государствах. В частности, принципиальное отличие береговой охраны Канады от одноименной американской структуры состоит в том, что первая представляет собой гражданскую организацию и выполняет в морских пространствах сравнительно небольшой круг задач.
Характеризуя систему федеральных органов исполнительной власти, прямо или косвенно обеспечивающих национальную безопасность на морских направлениях Канады, можно отметить, что она чрезвычайно разветвленная. Как отмечается в официальных открытых источниках страны, в ведении управления в сфере морской деятельности находится большое количество федеральных ведомств (в 1995 году их насчитывалось 14). В целом их усилия носят разобщенный характер и никак не координируются8. Данные ведомства осуществляют управление более чем 80 программами в области морской деятельности9. Однако в настоящее время только за двумя из них закреплен полноценный морской флот - это министерство по рыболовству и делам океанов (БОХР Канады находится в его подчинении) и министерство национальной обороны. Королевская конная полиция не располагает собственными морскими средствами с 1974 года.
Наличие большого количества органов власти, осуществляющих деятельность в морских пространствах, предполагает необходимость разграничения компетенции между ними. Однако не всегда это делается достаточно эффективно. Такое положение связано с тем, что национальная политика Канады в области безопасности10 определяет мультиведомственный подход в качестве основного в сфере обеспечения морской безопасности. При этом определены четыре головных органа:
- в области обеспечения морской безопасности - министерство транспорта; - при проведении контртеррористических операций - королевская конная полиция; - в области таможенной деятельности и миграционной политики - агентство по обеспечению пограничной охраны; - при проведении контртеррористических операций на море - министерство национальной безопасности.
БОХР Канады отведена роль органа, обеспечивающего платформу для перемещения сотрудников других ведомств в различные морские районы с целью решения задач, связанных с морской безопасностью11. Однако данная функция не всегда выполняется должным образом, поскольку имеет место устойчивая тенденция физического износа флота. Так, средний период эксплуатации кораблей БОХР в 2004 году составлял 20,2 года12. Обновление флота требует значительного бюджетного финансирования. Поиск путей решения этой проблемы заставил канадских сенаторов обратиться к зарубежному опыту. На основе изучения опыта этой службы Норвегии и Великобритании был сделан вывод о перспективности фрахтования на время определенного числа морских судов для нужд БОХР у частных компаний13.
После террористических актов в США 11 сентября 2001 годаканадское федеральное правительство увеличило объемы финансирования на ведение авиапатрулирования морских пространств в рамках программы National Marine Security Initiative. Это позволило увеличить общее количество часов на выполнение такой задачи путем заключения дополнительных соглашений с PAL в целях сбора информации об обстановке на море, перемещения морских транспортных средств и обеспечения безопасности канадских портов и иных уязвимых инфраструктур14.
В свою очередь, министерство по рыболовству и делам океанов пришло к выводу о необходимости заключения с канадскими вооруженными силами меморандума о взаимопонимании. Согласно ему ежегодно данные органы определяют совместным соглашением количество часов авиапатрулирования и дней морского патрулирования, которые обязаны обеспечить ВС за счет своих средств в интересах министерства по рыболовству и делам океанов15. Кроме того, информация, передаваемая судами ВМС в их штаб-квартиру, после обработки доступна другим заинтересованным ведомствам, в том числе и министерству по рыболовству и делам океанов. Вооруженные силы Канады отвечают также за ведение радиолокационного и спутникового наблюдения16.
То обстоятельство, что канадская БОХР - гражданская организация и ее сотрудники не наделены полицейскими функциями (они не отвечают за обеспечение принудительного исполнения законодательства на море), вызывает критику со стороны представителей сената, считающих, что этот орган вполне мог бы внести существенный вклад в обеспечение национальной безопасности на морских направлениях17. Несмотря на споры по поводу реформирования БОХР, сделать данное ведомство целиком военным законодательная и исполнительная ветви власти не спешат.
Австралия. В этой стране вообще отсутствует орган, подобный береговой охране США. Большую часть его функций выполняют национальные военно-морские силы. Следует отметить, что в Австралии отсутствует ведомство, к чьей исключительной компетенции отнесено обеспечение исполнения законодательства в морских пространствах. Подобную деятельность осуществляет система органов исполнительной власти. ВМС страны являются одним из ключевых органов, так как располагают сильным флотом. Главный недостаток применения этого вида вооруженных сил в целях обеспечения выполнения законодательства состоит в том, что основная задача ВМС заключается в обеспечении обороны государства. Чрезмерное отклонение от ее выполнения недопустимо. Кроме того, возникают определенные проблемы при решении вопроса о возможности наделения должностных лиц ВМС Австралии полномочиями по применению мер административного воздействия в отношении правонарушителей, особенно граждан своей страны. Это связано с традиционно негативным отношением к применению в отношении граждан государства национальных вооруженных сил.
В законодательных актах страны отмечается, что только два федеральных органа имеют возможность обеспечивать исполнение законов непосредственно в морских пространствах страны - это ВМС и таможенная служба, в то время как другие органы наделены только полномочиями на использование средств данных ведомств18. События сентября 2001 года в США оказали определенное влияние и на взгляды австралийских политиков относительно системы органов, обеспечивающих исполнение законодательства на море. Хотя и ранее, в предвыборный период (1999-2000), уже высказывались предложения по видоизменению этой системы. В частности лейбористы в 2000 году заявили о необходимости создания береговой охраны Австралии19. Оппоненты лейбористов, в свою очередь, привели довольно веские контрдоводы в отношении их предложений. Так, они указывают на необходимость выделения чрезмерных денежных сумм для содержания БОХР. В качестве аргумента приводится тот факт, что финансирование деятельности береговой охраны США в 2001 году обошлось американским налогоплательщикам в 4 млрд долларов (7,2 млрд австралийских долларов). При этом по протяженности материковая береговая линия, которую патрулируют корабли БОХР США, на 25 проц. короче, чем такая же линия в Австралии20. Кроме того, создание БОХР Австралии потребует строительства кораблей, которые уже имеются у ее ВМС. Это приведет к необходимости создания дублирующего флота, так как простая передача кораблей ВМС существенно ослабит военно-морской потенциал страны. Содержание двух флотов будет весьма обременительной «ношей» для австралийских налогоплательщиков, число которых на порядок меньше по сравнению с США. Такого же мнения придерживаются и в Японии, отдавая предпочтение одному ведомству, обеспечивающему безопасность своих морских пространств, - управлению безопасности на море (УБМ). Анализ организации системы охраны морских пространств в этой стране показал, что на УБМ возложен более широкий круг функций21, чем на БОХР Канады.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что иностранные морские державы уделяют достаточно внимания охране и защите своих морских рубежей, о чем свидетельствует, во-первых, наличие самостоятельных структур, в компетенцию которых входит обеспечение безопасности на море, во-вторых, многоаспектное правовое регулирование их деятельности, выраженное в закреплении за ними функций, связанных с защитой национальных интересов в морских пространствах.
1 См.: электронный ресурс: http://en.wikipedia.org/wiki/EEZ.
2 Это министерство объединило 22 службы и агентства, отвечающие за безопасность, в том числе и Береговую охрану. В структуре МНБ США выделяется три агентства, отвечающих за обеспечение пограничной безопасности: Бюро таможни и защиты границ, Бюро иммиграционного и таможенного контроля и береговая охрана. Данные ведомства ответственны за охрану государственной границы США. Для решения этой задачи в их распоряжении находятся 500 воздушных судов, а морской флот насчитывает 1900 судов и катеров (в распоряжении БОХР - 141 корабль и 200 воздушных судов. Подробнее см.: U.S. Government Accountability Office, Border Security: Opportunities to Increase Coordination of Air and Marine Assets (GAO-05-543): Report to the Chairman, Subcommittee on National Security, Emerging Threats, and International Relations, Committee on Government Reform, House of Representatives. - Washington, 2005. - P. 1; U.S. Government Accountability Office, Coast Guard: Challenges during the Transition to the Department of Homeland Security (GAO-03-594T): Testimony Before the Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation, Committee on Transportation and Infrastructure, House of Representatives. - Washington, 2003. - P. 4.
3 См.: электронный ресурс: http://www.uscg.mil/history/uscgmaritimestrategy2002.pdf.
4 The Homeland Security Act of 2002 (Public Law 107-296).
5 U. S. Department of Homeland Security, U. S. Coast Guard [FY] 2007. Budget in Brief. CRS Report for Congress: Homeland Security: Coast Guard Operations - Background and Issues for Congress, June 1, 2006.
7 См.: Электронный ресурс: http://www.intelligence.gov/2-business_nnp.shtml.
8 Day D. Public Policy and Ocean Management in Canada// Marine Policy. - 1995. - Vol. 19. -№ 4. - PP. 251-252.
9 Report of the House of Commons Standing Committee on National Defence and Veterans Affairs, Arnold Malone, Chairman, House of Commons. Maritime Sovereignty. Ottawa, November 1990. PP. 79-82.
10 Canada, Securing An Open Society: Canada's National Security Policy, April 2004. Электронный ресурс:http://www.pco-bcp.gc.ca/docs/Publications/NatSecurnat/natsecurnat_e.pdf.
11 Canada's Oceans Maximizing Opportunities for Canadians from a Sovereignty and Security Perspective. P. 2.
12 Standing Committee on Fisheries and Oceans. Safe, Secure, Sovereign: Reinventing The Canadian Coast Guard. Ottawa, 2004. P. 37.
13 Standing Committee on Fisheries and Oceans. Safe, Secure, Sovereign: Reinventing The Canadian Coast Guard. Ottawa, 2004. P. 41.
14 Department of Finance Canada. Budget 2001 - Enhancing Security for Canadians. Электронный ресурс: http:// www.fin.gc.ca/budget01/booklets/bksece.htm. Accessed on 2 June 2003.
15 Standing Senate Committee on National Security and Defence. Canada's Coastlines: The Longest Under-Defended Borders in the World. Vol. 2. Ottawa, Oct. 2003. P. 83.
16 Standing Senate Committee on National Security and Defence. Canada's Coastlines: The Longest Under-Defended Borders in the World. Vol. 2. Ottawa, Oct. 2003. P. 103-104.
17 Standing Senate Committee on National Security and Defence. Canadian Security Guide Book. An Update of Security Problems in Search of Solutions. Coasts. Ottawa, March 2007. P.2.
18 Snushall В. The enforcement aspects of Australia's oceans policy. - Canberra: Sea Power Centre, 2003. - P. 8.
19 См.: Labor's Framework for an Australian Coast Guard. Текст программы доступен на веб-сайте: http://www.alp.org.au/policy/pdpcoastguard230100.html.
20 Beazley's national security plan. Электронный ресурс: http://www.ag.gov.au/agd/WWW/attorneygeneralHome.nsf/ Page/Media_Releases_2001_October_Beazley's_National_Security_Plan.
21 Управление безопасности на море, помимо охраны границы, осуществляет морскую разведку, контролирует рыбный промысел в 200-мильной зоне, привлекается для оказания помощи терпящим бедствие в море. В мирное время оно является составной частью Министерства транспорта, в военное - передается в состав военно-морских сил. - См.: электронный ресурс:http://www.agentura.ru/dossier/japan.
Зарубежное военное обозрение №2 2009 С.62-66
|
Комментарии
Отправить комментарий