Проблемы морской экономической границы между Россией и

Избранное в Рунете

Борис Ткаченко

Узловые проблемы 

морской экономической 

границы между Россией 

и США

http://www.perspektivy.info/oykumena/azia/uzlovyje_problemy_morskoj_ekonomicheskoj_granicy_mezhdu_rossijej_i_ssha_2011-10-20.htm

Ткаченко Борис Иванович – кандидат экономических наук, профессор-консультант Морского государственного университета им. адмирала Г.И.Невельского (Владивосток).

Территориальная проблема между СССР и США как проблема разграничения морских экономических владений возникла во второй половине 1970-х годов, когда США и СССР ввели 200-мильные рыболовные зоны, частично перекрывавшие друг друга. Подписанное Москвой и Вашингтоном в 1990 году Соглашение разрешило конфликт. Однако, по оценке многих экспертов, проведенная тогда делимитация морских границ нанесла очевидный ущерб интересам России и должна быть скорректирована.

Территориальная проблема между СССР и США как проблема раз­граничения морских экономических владений возникла по историческим меркам совсем недавно – во второй половине 70-х гг. XX в., когда США и СССР ввели 200-мильные рыболовные зоны.

Предыстория этого события такова. 13 апреля 1976 г. США в од­ностороннем порядке приняли Закон о сохранении рыбных запасов и управлении рыболовством, в соответствии с которым с 1 марта 1977 г. отодвинули границу своей рыболовной зоны с 12 до 200 морских миль от побережья, установив жёсткие правила доступа в неё иностранных рыба­ков. Вслед за США в течение 1976 г., приняв соответствующие законы, в одностороннем порядке установили 200-мильные рыболовные или эконо­мические зоны Великобритания, Франция, Норвегия, Канада, Австралия и ряд других стран, включая развивающиеся.

В том же году Указом Президиума Верховного Совета от 10 дека­бря «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулирова­нию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР» [1] Советский Союз тоже установил суверенные права над рыбными и дру­гими биоресурсами в своей 200-мильной прибрежной зоне. Этот шаг был вынужденным и временным («впредь до принятия с учётом работы III Конференции ООН по морскому праву другого законодательного акта СССР, определяющего режим морских районов»).

В конце 1976 г. необходимость размежевания морских экономических владений СССР и США в прилегающих акваториях стала очевидной. Здесь между двумя странами возникла проблема, поскольку их эконо­мические зоны в Беринговом и Чукотском морях частично перекрывали друг друга. Переговоры по достижению соглашения в этом вопросе на­чались в 1977 г. и продолжались более 13 лет.

Министерство рыбного хозяйства СССР предложило установить в спорной зоне так называемую срединную линию раздела, что не проти­воречило нормам международного права. В соответствии с этим Москва предлагала провести границу рыболовных зон по принятой в междуна­родной практике equidistanceline, т.е. равноудалённой линии. Однако Вашингтон с этим не согласился, и советская сторона пошла на явные уступки (очевидно, в годы «холодной войны» СССР стремился не отя­гощать свои отношения с США дополнительными проблемами). Москва практически сразу же согласилась с американским предложением раз­граничить свои рыболовные зоны по линии, установленной российско-американской Конвенцией от 18 (30) марта 1867 г. [2] Почти одновремен­но стороны, обменявшись нотами, договорились о разделении по этой линии тех районов, где расстояние между их побережьями составляло менее 400 миль [3].

Отметим, что Конвенция 1867 г. не разграничивала юрисдикцию двух стран в области рыболовства в Беринговом и Чукотском морях, а только обозначала пределы разграничения островных территорий в их аквато­риях. Согласно этой Конвенции к США переходили материковая часть северо-запада Северной Америки (Аляска) и прилегающие к ней острова, которые (чтобы не описывать в документе каждый) были разделены ус­ловной разграничительной линией: к востоку от неё все земли, включая острова, переходили США, а к западу – оставались за Россией. Таким образом, американское предложение содержало тактическую уловку, которая не была критически воспринята советской стороной, и приняла американское предложение как базовое для всего комплекса дальнейших переговоров по данному вопросу.

Протяжённость спорных акваторий в Северном Ледовитом и Тихом океанах между СССР и США составила с севера на юг около 1,5 тыс. морских миль (около 2,8 тыс. км). Принятие в 1977 г. американского предложения о разграничении 200-мильных рыболовных зон (в тех ме­стах, где они перекрывают друг друга) в соответствии с линией русско-американской Конвенции 1867 г., а не по equidistanceline, означало, что Советский Союз передавал Соединённым Штатам (причём ещё до окон­чания переговоров по разграничению морских экономических владений) район в Беринговом море площадью 23,7 тыс. кв. км [4].

Таким образом, в 1977 г. руководство СССР фактически без пере­говоров передало американцам важный для отечественного рыболовства район в Беринговом море, где традиционно вёл промысел наш дальне­восточный рыболовный флот. В качестве компенсации Москва просила выделять советским рыбакам ежегодную квоту на вылов рыбы в бывшей своей зоне Берингова моря в объёме 150 тыс. т. И вплоть до 1981 г. такая квота выделялась.

Позднее в ходе реализации межправительственной договорённости вы­яснилось, что стороны проводят линию Конвенции 1867 г. в Беринговом море по-разному: советская сторона – по локсодрóмии [5], проводимой на морской карте в проекции Меркатора; американская сторона – по ортодрóмии [6], проводимой на глобусе или картах в обычной конической проекции. Хотя кривизна этих линий невелика, при протяжённости около 1,8 тыс. км максимальное их расхождение на средних участках достигает 60 км. В результате между линиями, проведёнными американской и со­ветской сторонами на картах, принятых в морской навигации, образовал­ся спорный участок акватории, составлявший, по разным данным, около 50 [7] или 70 [8] тыс. кв. км, весьма богатый рыбными запасами, который был важен в первую очередь для советского рыболовства.

В районах лова в Беринговом море начались конфликты между рыбо­ловными компаниями двух стран. В связи с этим в 1981 г. начались пере­говоры по вопросам рыболовства, которые вначале касались юрисдикции только в тех морских районах, где 200-мильные зоны перекрывали друг друга. Но с 1984 г., после ратификации и введения в действие Конвен­ции ООН по морскому праву 1982 г. и преобразования рыболовных зон в экономические, эти консультации переросли в официальные переговоры между СССР и США о линии разграничения суверенных прав и юрис­дикции в отношении всех ресурсов вод и дна не только Берингова, но и Чукотского моря, а также Северного Ледовитого и Тихого океанов.

Позиция американцев сводилась к тому, что в 1867 г. Россия, продав Аляску, тем самым отдала США все права и интересы к востоку от линии, указанной в Конвенции. Особых правовых аргументов они не приводили, однако СССР, согласившись в принципе на разграничение перекрыва­ющихся 200-мильных экономических зон по линии Конвенции 1867 г., косвенным образом уже как бы подтвердил такую трактовку положений документа, хотя в самой Конвенции об этом ничего не говорилось.

В 1986 г. было принято политическое решение уступить спорный участок континентального шельфа [9] американцам, после чего переговоры вступили в третий этап, в процессе которого оставалось лишь согласовать детали разграничения 200-мильных зон. 

Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 г.

«Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств» [10] (далее – Соглашение) было подписано 1 июня 1990 г. в Вашингтоне министром иностранных дел СССР Э. Шеварднадзе и го­сударственным секретарём США Дж. Бейкером в присутствии обоих пре­зидентов – М. Горбачёва и Дж. Буша-старшего.

Это Соглашение разделило экономические зоны и континентальный шельф между СССР и США в акваториях Северного Ледовитого океана, Чукотского и Берингова морей, а также Тихого океана. Сегодня не вызы­вает сомнений, что оно противоречило национальным интересам СССР, а затем и России, поскольку предусматривало существенную уступку США части наших экономических владений.

В процессе подготовки Соглашения 1990 г. возникли две основные проблемы.

Во-первых, в ряде морских районов экономические зоны СССР и США перекрывались, поскольку расстояние между Азией и Север­ной Америкой составляет в этом месте менее 400 миль. В Беринговом море общая площадь такого наложения составила около 760 тыс. кв. км, а в Чукотском море – около 600 тыс. [11] Именно полоса общего неразде­лённого пространства и образовываласпорную экономическую зону со всеми ресурсами воды и дна.

Во-вторых, в центральной части Берингова моря за пределами эконо­мических зон СССР и США оставалась значительная по площади аква­тория, замкнутая границами этих зон, – так называемая «голубая зона» (рис. 1). Расстояние между побережьями составляет здесь более 400, но менее 700 миль. То есть континентальный шельф в «голубой зоне» при­надлежал и СССР, и США, поскольку, согласно ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву, континентальный шельф прибрежного государства не простирается далее 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина моря [12], а значит, спорными в этой зоне были только ресурсы морского дна.

Рис. 1. Границы экономических зон России и США 

 

Таким образом, при подготовке Соглашения 1990 г. в соответствии с международным морским правом встал вопрос о спорной акватории в тех районах, где 200-мильные зоны перекрываются, и спорном конти­нентальном шельфе, находящемся вне экономических зон двух стран.

Международное морское право (Женевская конвенция о континен­тальном шельфе 1958 г. и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.) при разграничении морских экономических владений между государства­ми с противолежащими или смежными побережьями предусматривает заключение специального соглашения сторон с учётом особых обстоя­тельств и проведение границы по срединной линии.

К слову сказать, метод проведения срединной линии на спорном участке, т.е. линии равного отстояния, или линии равноудалённости, от соответствующих точек отсчёта противолежащих или смежных побере­жий, часто используется в международной практике для разграничения экономических зон и континентального шельфа в спорных случаях.

В подписанном Э. Шеварднадзе и Дж. Бейкером Соглашении (ст. 1 и 2) таким особым обстоятельством стала линия, обозначенная в рус­ско-американской Конвенции 1867 г. об уступке Соединённым Штатам российских владений в Северной Америке (включая Аляску, Алеутские и другие острова в северной части Тихого океана и в арктических морях), которая обозначила западную границу уступаемых владений. Но сделано это было совершенно неправомерно.

Дело в том, что эта линия не устанавливала морскую границу меж­ду двумя странами за пределами их территориальных вод, а лишь обо­значала акваторию, в пределах которой лежали острова, передаваемые во владение США, и не более того. В момент заключения Конвенции 1867 г. не существовало и не могло существовать понятия морской эко­номической зоны. Официальные карты разграничения к этой Конвенции не прилагались. Более того, отсутствовало однозначное описание грани­цы в Беринговом море. Единственное, что было указано в документе – это местоположение трёх срединных точек (см. рис. 2), разделяющих российские и американские сухопутные владения в Тихом океане и от­стоящих от них на равном расстоянии: первая – в Беринговом проливе между Чукоткой и Аляской, вторая – в Беринговом море между Чукоткой и островом Св. Лаврентия, третья – между Командорскими и Алеутскими островами. 

Рис. 2. Разграничение экономической зоны и континентального шельфа между Россией и США в акваториях Северного Ледовитого и Тихого океанов, Чукотского и Берингова морей по Соглашению 1990 г. и по срединной линии 
 

Эти срединные точки не были зафиксированы достаточно жёстко, как это принято сегодня в картографии. Было определено только при­близительное их положение, но не координаты конкретных точек, об­разуемых пересечением линий широты и долготы. Из текста Конвенции 1867 г. лишь следовало общее юго-западное направление прохождения границы уступаемых российских территорий в Беринговом море, лежа­щих к востоку от линии, проходящей через указанные срединные точ­ки. В Северном Ледовитом океане, согласно Конвенции 1867 г., граница передаваемых США территорий проходила через точку 1 в Беринговом проливе прямо на север.

Таким образом, линия Конвенции 1867 г., повторимся, не разграни­чивала и не могла разграничивать экономические владенияСССР и США в акваториях Чукотского и Берингова морей, Северного Ледовитого и Тихого океанов. Более того, её использование в этих целях в Беринговом море было явно невыгодно СССР (и России), тем более в той трактов­ке, на которой настаивала американская сторона (так называемая линия Бейкера-Шеварднадзе), поскольку она значительно отклонялась к за­паду от срединной линии в сторону советского (российского) побережья. В результате 70 % акватории Берингова моря оказалось под юрисдикци­ей США.

На рис. 2 (схема выполнена в обычной картографической, т.е. кониче­ской проекции) отчётливо видно, что линия, описанная в ст. I Конвенции 1867 г. как «западная граница уступленных владений» и установленная п. 1 ст. 1 Соглашения 1990 г. в качестве «линии разграничения морских пространств между СССР и США» (с изменениями, определёнными в ст. 2), заметно отклоняется от срединной линии.

На представленной карте срединные точки 1 и 2, а также точки б, в, г, д являются точками перегиба.

Точки срединной линии определены в направлении по линиям ши­роты (параллелям). Они находятся на равном расстоянии между проти­волежащими участками континентальной суши и островов обеих стран (т.е. на равном расстоянии от границ спорной экономической зоны, об­разовавшейся в пределах 200 миль от соответствующих береговых то­чек отсчёта) и учитывают конфигурацию обоих побережий на всём пространстве разграничения. Срединная линия идёт практически в северо-восточном направлении.

В точках 1, 2 и 3 точки срединной линии совпадают со срединными точками разграничения островных территорий между Россией и США, как они описаны в Конвенции 1867 г. и зафиксированы в Соглаше­нии 1990 г.

В 1990 г. линия разграничения спорной экономической зоны и спор­ного континентального шельфа между СССР и США была проведена по линии Конвенции 1867 г. с использованием комбинированного метода (локсодромия-ортодромия). В результате граница между экономическими владениями двух стран заметно сместилась в сторону советского побере­жья по сравнению со срединной линией, чем был нанесён ущерб эконо­мическим интересам СССР (и России).

Проведение такой «модифицированной» линии Конвенции 1867 г. привело к образованию «специальных районов», которые являются ча­стью 200-мильных экономических зон СССР/России и США.

По Соглашению 1990 г. СССР уступил США 3 района на террито­рии советской 200-мильной экономической зоны («восточные специаль­ные районы»), из них 2 крупных (в Беринговом и Чукотском морях) и 1 небольшой, в Тихом океане южнее Командорских островов, которые находятся восточнее линии Конвенции 1867 г. (п. 1 ст. 3 Соглашения). Взамен СССР получил лишь один небольшой участок на территории американской 200-мильной экономической зоны («западный специаль­ный район») в Беринговом море западнее «голубой зоны» (п. 2 ст. 3 Соглашения).

В результате применения линии Конвенции 1867 г. при любом вари­анте разграничения (и по локсодромии, и по ортодромии) только в сре­динной части Берингова моря от советской (и российской) экономиче­ской зоны в пользу США отсекался участок площадью примерно 15 тыс. кв. км [13]. На карте-схеме этот участок (б-д-к) примыкает с севера к «голу­бой зоне».

В ходе подготовки Соглашения 1990 г. американская сторона согла­силась частично компенсировать эту потерю при условии, что по линии Конвенции 1867 г. будет разграничен и континентальный шельф в цент­ральной части Берингова моря. Москва с этим предложением согласи­лась, и в результате сектор был разделён примерно пополам (поэтому линия разграничения несколько сдвинута здесь на восток, в сторону по­бережья США).

В итоге Соединённым Штатам отошёл участок в-г-к (район В). Его акватория представляет собой треугольник со сторонами 60-70 морских миль и площадью 7,7 тыс. кв. км [14]. Экономическая зона США в этом районе превысила лимит в 200 морских миль, установленный междуна­родным правом, а ширина экономической зоны СССР (и России) стала меньше 200 морских миль. Следует заметить, что это противоречит и Конвенции ООН по морскому праву, и законам СССР/России, и даже законам самих США.

Надо сказать, что море в этом «восточном специальном районе» Берингова моря не замерзает. Условия для промысла рыбы здесь бла­гоприятные: сравнительно ровный грунт, спокойные течения, хорошая кормовая база. В советское время здесь был один из основных участков работы отечественного рыбопромыслового флота, где ежегодно вылавли­валось около 150 тыс. т рыбы ценных пород.

Но «восточный специальный район» в Беринговом море богат не толь­ко рыбными ресурсами. По оценкам американских специалистов, здесь располагаются месторождения нефти (около 200 млн т) и газа (200 млрд куб. м) [15].

Известно, что шельфы арктических и дальневосточных окраин­ных морей (Лаптевых, Восточно-Сибирского, Чукотского, Берингова, Охотского), занимающие свыше 2 млн кв. км, континентальный склон и прилегающие к нему участки дна Северного Ледовитого и Тихого океанов являются вместилищем огромных минеральных богатств и особенно перс­пективны по нефти и природному газу. По данным геологии, на северо-востоке России 4/5 возможно прогнозных нефтегазоносных бассейнов частично либо полностью располагаются под морским дном. По прогно­зам, которые предоставлял Сахалинский комплексный НИИ ДВНЦ АН СССР на 1980 г., совокупные запасы углеводородов только в перспектив­ных районах шельфа и континентального склона дальневосточных окра­инных морей оценивались в 44 млрд т нефти и 28,6 трлн куб. м газа, что составляло около 16 % прогнозных мировых запасов. (Кстати, кроме нефти и газа на морском дне в этих районах имеются и железомарганцевые конкреции – руда будущего.)

Что же касается «голубой зоны» площадью около 175 тыс. кв. км, то в соответствии с международным морским правом на ресурсы её конти­нентального шельфа могли претендовать только СССР и США, посколь­ку эта акватория полностью лежала в пределах 350 морских миль от их побережий, включая острова. Но после заключения Соглашения 1990 г., большая часть этого участка отошла США (д-к-р-с). В результате СССР получил значительно меньше того, на что мог претендовать, поскольку ему отошёл только участок шельфа, расположенный к западу от линии Конвенции 1867 г., а США получили всё остальное. Таким образом, по Соглашению 1990 г. СССР приобрёл в этой части Берингова моря район площадью всего в 4,6 тыс. кв. км [16].

При разграничении континентального шельфа в «голубой зоне» по методу срединной линии (линии равного отстояния) Советский Союз по­лучил бы во владение участок д-т-н-с-м-л, а США – участок м-л-к-р.

Таким образом, только в Беринговом море СССР фактически потерял морские пространства площадью 7,7 тыс. кв. км в «восточном специаль­ном районе» и участок континентального шельфа в «голубой зоне» (д-л-м-с), имеющие большое экономическое значение. Кроме того, СССР/ России должны были бы отойти части спорных экономических зон 2-б-к и 1-2 (южнее Берингова пролива и севернее острова Св. Лаврентия). И, наконец, СССР уступил США по Соглашению 1990 г. принадлежав­ший ему участок 200-мильной экономической зоны в «восточном специ­альном районе» Арктики (а-и-п).

Итак, следует признать, что советская сторона, согласившись в 1977 г. на предложение американцев о применении в качестве «особого обстоя­тельства» линии Конвенции 1867 г. для разграничения рыболовных зон двух стран в спорных (взаимно перекрывающихся) районах, фактически действовала против собственных национальных интересов. 

Экономические аспекты формирования морской экономической границы между Россией и США в зоне Севера

Конкретный территориальный и экономический ущерб, нанесённый нашей стране в результате заключения Соглашения 1990 г., ещё предсто­ит оценить. Имеющиеся в разных источниках данные о потерях морских экономических владений (исключительной экономической зоны и кон­тинентального шельфа) СССР и России сильно различаются. Оценить реальный ущерб нашей страны от этого, мягко говоря, неудачного согла­шения, т.е. сравнить нынешнее статус-кво с тем, которое могло бы сло­житься при разделе по срединной линии, должны специалисты в области картографии. Однако даже по предварительным оценкам [17] Соединённые Штаты приобрели по этому соглашению 54,6 тыс. кв. км богатой рыбой, нефтью и газом спорной морской экономической зоны, на которую, со­гласно международному морскому праву, с равным основанием мог пре­тендовать и СССР. Кроме того, СССР получил на 74 тыс. кв. км конти­нентального шельфа меньше, чем ему полагалось бы при традиционном для таких случаев разграничении по срединной линии.

Если бы спорное морское пространство, которое находится в преде­лах обеих экономических зон, а также континентальный шельф за их пределами были разграничены по срединной линии, то при оптималь­ном использовании положений русско-американской Конвенции 1867 г., Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 г. и Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Советский Союз/Россия, по оценкам, смог бы обрести дополнительно около 100 тыс. кв. км континентального шельфа [18]. А если бы при этом не учитывались принадлежащие обеим странам небольшие острова в Беринговом море (что в принципе допуска­ется международным морским правом), то и больше. Согласно резолюции по российско-американским переговорам о морских границах, принятой парламентом Аляски (HJR 27 от июня 1999 г.), речь идёт о 40 тыс. кв. миль (около 137 тыс. кв. км) акватории и морского дна.

Таковы территориальные потери России в результате подписания Соглашения 1990 г. и незаконного досрочного (т.е. до ратификации за­конодательными органами) введения его в действие.

Следует отметить, что положение п. 1 ст. 2 Соглашения 1990 г. о границе полярных владений, в котором говорится, что «линия разгра­ничения морских пространств идёт на север... через Берингов пролив и Чукотское море по Северному Ледовитому океану, насколько допускается по международному праву», ограничило права России в Арктике. До его подписания стороны руководствовались ст. I Конвенции 1867 г., в кото­рой устанавливалось, что «граница уступленных территорий проходит че­рез точку в Беринговом проливе... и направляется по прямой линии без­гранично к северу [Выд. авт.]». Это позволяло довести линию раздела до Северного полюса, что и было закреплено Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г., который установил восточную границу советского сектора в Арктике от середины Берингова пролива (между островами Ратманова и Крузенштерна) до Северного полюса. Советско-американское Соглашение 1990 г. соответствует этой линии только на протяжении 350 км от исходных линий на побережье России, т.е. не до Северного полюса (90 ^ос.ш.), а примерно до 77 ^ос.ш. по меридиану 168^о 58' 37'' з.д., т.е. фактически лишает Россию части её полярных владений в Арктике.

Именно поэтому в данном регионе разграничение спорной экономиче­ской зоны в соответствии с линией Конвенции 1867 г. должно идти от сре­динной точки 1 в Беринговом проливе до точки п в Северном Ледовитом океане. Участок акватории а-и-п севернее этой точки (см. рис. 2), обо­значенный в Соглашении 1990 г. как «восточный специальный район», должен принадлежать России, поскольку он находится в пределах рос­сийской 200-мильной экономической зоны по дуге а-и и вне американ­ской 200-мильной экономической зоны по дуге и-п. Аналогичным образом в соответствии с линией Конвенции 1867 г. должен разграничиваться и спорный арктический континентальный шельф за пределами 200-мильной экономической зоны. Следовательно, разграничение спорной экономиче­ской зоны в Арктике (т.е. севернее Берингова пролива), осуществляемое на базе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. с использованием линии русско-американской Конвенции 1867 г., должно проходить по ли­нии и-п-1.

Что же касается Берингова моря, то в цитированной выше заключи­тельной части последнего абзаца ст. I Конвенции 1867 г. нигде не сказа­но о «границе уступленных территорий» как о «прямой линии» или же о «линии» вообще. С достаточной определённостью можно говорить лишь о положении трёх срединных точек (см. рис. 2), поэтому при отсутствии каких-либо карт, приложенных к Конвенции, использовать её текст для каких-либо трактовок юридически неправомерно. Следовательно, этот документ абсолютно не применим для раздела спорной экономической зоны и спорного континентального шельфа южнее Берингова пролива. Тем более она не применима для разграничения экономических зон двух государств, находящихся под исключительной национальной юрисдикци­ей («восточные специальные районы» СССР и «западный специальный район» США).

В данном случае следует отталкиваться только от положения средин­ной линии, проходящей через три срединные точки (1, 2 и 3), обозначен­ные в русско-американской Конвенции 1867 г. Таким образом, разграни­чение спорной экономической зоны и спорного континентального шельфа в Беринговом море и южнее должно пройти по срединной линии от точки 1 до точки е. Это значит, что и спорная экономическая зона (в северной части Берингова моря и в районе между Командорскими и Алеутскими островами), и спорный континентальный шельф (в центральной части Берингова моря) должны быть поделены в соответствии с общепризнан­ными нормами международного права. При разграничении по срединной линии полностью сохранится национальная юрисдикция России и США в их 200-мильных экономических зонах, обозначенных на рис. 2 как «во­сточные специальные районы» и «западный специальный район», которые принадлежат им в соответствии с нормами международного права.

Всё сказанное выше означает, что при оптимальном применении норм международного права, определённых Женевской конвенцией о кон­тинентальном шельфе 1958 г. и Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., а также на основе положений русско-американской Конвенции 1867 г. разграничение морских экономических владений России и США в Северном Ледовитом и Тихом океанах позволяет установить разграни­чение по линии и—п—1—2—к—л—м—с—н—3—о—е.

Об экономическом значении ресурсов спорных экономических зон и континентального шельфа мы уже говорили выше. И в Соглашении глав­ная экономическая проблема разграничения суверенных прав на ресурсы экономических зон и континентального шельфа – распределение прав на потенциально нефтегазоносные районы и на минерально-сырьевые ресур­сы дна – решена. Однако континентальный шельф в «голубой зоне», от которого СССР отказался в пользу США, весьма перспективен по нефти и газу, и результаты его разграничения по Соглашению 1990 г. далеко не однозначны.

Хотя в тексте Соглашения статья о разделе континентального шельфа в «голубой зоне» отсутствует, п. 2 ст. 1, п. 2 ст. 2 и п. 3 ст. 3 практически означают отказ СССР от той его части, которая в соответствии со ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву могла составить его долю. Тем са­мым СССР отказался и от всех видов морских ресурсов (минеральных, биологических и других) этого участка Берингова моря.

СССР и США разделили морское дно и его недра на всём пространстве Берингова моря по линии, определённой в Приложении к Соглашению 1990 г., включая и центральную его часть, которая является открытым морем. А согласно ст. 89 Конвенции ООН по морскому праву «никакое государство не вправе претендовать на подчинение какой-либо части открытого моря своему суверенитету» [19]. Но США редко принимают во внимание положения международных конвенций, когда в перспективе маячит нефть.

Вопрос о границах континентального шельфа в центральной ча­сти Берингова моря (т.е. вне границ экономических зон России и США) в соответствии с дистанционными критериями, установленными в ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву, должен быть изучен специалистами в области геоморфологии морского дна, геодезии и картографии. При детальном исследовании этого вопроса может выявиться, что в централь­ной части Берингова моря (в пресловутой «голубой зоне»), не перекры­той 200-мильными экономическими зонами России и США, есть участки, не являющиеся континентальным шельфом двух стран, а являющиеся дном морей и океанов за пределами национальной юрисдикции.

Дело в том, что практически весь район, отнесённый Соглашением 1990 г. к экономическим владениям США, занят Алеутской котловиной с глубинами 3-4 тыс. м (за исключением подводного района банки Бауэрса, расположенного севернее Андреяновских островов Алеутского архипе­лага, где глубины колеблются от 200 до 2 тыс. м), т.е. далее 100 морских миль от 2500-метровой изобаты. Это значит, что, согласно Конвенции ООН по морскому праву, все находящиеся в этих районах ресурсы (на поверхности дна или в его недрах) являются общим наследием чело­вечества, и «ни одно государство не может претендовать на суверенитет или суверенные права или осуществлять их в отношении какой бы то ни было части Района или его ресурсов, и ни одно государство, физическое или юридическое лицо не может присваивать какую бы то ни было их часть; никакие притязания такого рода или осуществление суверените­та или суверенных прав и никакое такое присвоение не признаются, а все права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству» (ст. 136, 137) [20].

Отсюда следует, что любое заинтересованное государство может оспо­рить Соглашение 1990 г. в этой его части. 

Правовые аспекты формирования морской экономической границы между Россией и США в зоне Севера

Текст Соглашения 1990 г. до его подписания необходимо было согла­совывать с соответствующими органами государственной власти РСФСР, являвшейся по Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. суверенным государством. Однако этого сделано не было, хотя Соглашение прямо затрагивало важнейшие интересы именно этой совет­ской республики: порядок прохождения её морской границы и границы морских экономических владений.

Более того, Соглашение должен был ратифицировать Верховный Совет СССР, но оно было введено в действие 15 июня 1990 г. в обход действовавшего на тот момент законодательства: при его подписании 1 июня 1990 г. министр иностранных дел Э. Шеварднадзе и госсекретарь США Дж. Бейкер просто обменялись соответствующими нотами о введе­нии Соглашения в действие с момента его подписания, т.е. до ратификации документа законодательными органами обеих стран и до официального вступления его в силу в день обмена ратификационными грамотами, что противоречит даже ст. 7 самого Соглашения о порядке его вступления в силу.

Следует отметить, что по Конституции СССР данное соглашение не могло вводиться в действие нотой министра иностранных дел даже после согласования с правительством, поскольку на это не было ни спе­циального разрешения Верховного Совета СССР, ни решения законо­дательных органов Российской Федерации. Оно должно было вступить в силу только после того, как стороны обменяются соответствующими ра­тификационными грамотами. Сенат конгресса США ратифицировал его более чем через год – 16 сентября 1991 г. Однако в комиссиях Верховного Совета СССР, которые готовили ратификацию, возникли вопросы, и в период существования СССР Соглашение ратифицировано не было. Позднее его не утвердили и российские законодатели из-за разногла­сий по поводу оценки его соответствия национальным интересам страны, в том числе в сфере рыболовства.

Постановление Государственной Думы РФ от 7 февраля 1997 г. от­клонило проект федерального закона «О продлении до 30 июня 1997 г. срока временного применения Российской Федерацией Соглашения меж­ду Союзом Советских Социалистических Республик и Соединёнными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств», кото­рый был вынесен в порядке законодательной инициативы президентом Б. Ельциным. Законодатели рекомендовали главе государства поручить Министерству иностранных дел выполнить все процедуры, предусмо­тренные п. 3 ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Таким образом, на сегодняшний день какая-либо правовая основа для соблюдения Россией Соглашения 1990 г. от­сутствует, а значит, соблюдать его она не обязана.

Позднее, 14 июня 2002 г., Государственная Дума приняла Поста­новление № 2880-III ГД «О последствиях применения Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 г. для национальных интересов Российской Федерации» [21], в котором говорится, что «имеются основания квалифицировать Соглашение как несбалансиро­ванный международный договор, содержание которого ставит под сомне­ние его соответствие национальным интересам Российской Федерации, в первую очередь в области рыболовства».

Основанием для такого заявления послужило то, что «на отдельном участке исключительная экономическая зона США за счёт неоправдан­но уступленной площади исключительной экономической зоны СССР превысила расстояние в 200 морских миль от исходных линий, что противоречит ст. 57 Конвенции ООН по морскому праву (1982 г.)», а «по оценкам экспертов, совокупные потери российской рыболовной отрасли, связанные с применением Соглашения, составили около 2,8 млн т рыбы стоимостью свыше 1,4 млрд дол. США». В Постановлении также отме­чалось, что «вопрос о Соглашении рассматривался Государственной Думой в 1995, 1996 (дважды) и 1997 гг., однако ввиду противоречивого характера Соглашения с точки зрения обеспечения национальных инте­ресов Российской Федерации оно до сих пор остаётся не ратифициро­ванным Российской Федерацией и осуществляется в порядке временно­го применения и при этом нарушается ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в части законода­тельного оформления решения о продлении срока временного примене­ния Соглашения Российской Федерацией».

Госдума РФ рекомендовала правительству ускорить процесс выработ­ки позиции в отношении данного Соглашения.

Парламентские слушания на тему «О Соглашении между СССР и США о линии разграничения морских пространств от 1 июня 1990 г. и его правовых и иных последствиях для России» состоялись в Совете Федерации ФС РФ 16 декабря 2003 г. В сообщении пресс-службы об итогах слушаний [22] отмечалось, что их участники сочли данное соглаше­ние противоречащим национальным интересам России. По сделанным Счётной палатой выводам потери федерального и регионального бюд­жетов за время его действия оцениваются в десятки миллионов долларов. И это только от потери традиционных промыслов. Кроме того, реализа­ция Соглашения 1990 г. в будущем лишит Россию права на использование огромных потенциальных минеральных, энергетических и биологических ресурсов утраченных районов. 

* * *

Из всего, сказанного выше, необходимо сделать практические выво­ды, чтобы впредь не повторять ошибок советской дипломатии.

Во-первых, десятилетние переговоры между СССР и США (1981-­1990 гг.) по разграничению экономических владений в морских аквато­риях между Дальним Востоком СССР и американской Аляской заверши­лись крайне неблагоприятно для советской стороны, причём заключение гораздо более выгодного для нас соглашения было вполне возможным.

Во-вторых, причиной этого дипломатического провала был неудов­летворительный механизм принятия важных государственных решений в сфере внешней политики в период «перестройки», поскольку их целью на тот момент было не эффективное решение проблем международных отношений в интересах народа и государства, а реализация государ­ственной идеологической доктрины «нового политического мышления», провозглашённой М. Горбачёвым. Уступка морских экономических владений стала следствием ущербно понимаемых высших политиче­ских интересов. То есть советские дипломаты уступили США весьма значительный по площади участок нефтеносного шельфа Берингова и Чукотского морей из-за недальновидности высшего политического ру­ководства страны.

В-третьих, советская дипломатия обязана была отстаивать националь­ные интересы своего государства, используя в процессе переговоров юри­дические слабости в позиции партнёра, как это делали американцы, кото­рые, естественно, воспользовались отсутствием у Москвы политической воли и её стремлением достичь соглашения ценой уступок, справедливо расценив это как слабость и непрофессионализм.

В-четвёртых, разграничение 200-мильных экономических зон как зон рыболовства не являлось для США главной целью переговоров. Основные уступки Москва сделала в отношении прав на разработку не рыбных ресурсов, а ресурсов континентального шельфа (морского дна и его недр), находящихся как в пределах 200-мильных исключительных экономических зон, так и за их пределами.

В-пятых, следует признать, что Соглашение 1990 г. между СССР и США о линии разграничения морских пространств не отвечает долгосроч­ным национальным экономическим и политическим интересам России. Оно наносит очевидный территориальный и экономический ущерб ны­нешним и будущим интересам России. Окончательное заключение об эко­номических потерях и потерях морских экономических владений России (исключительной экономической зоны и континентального шельфа) должна дать независимая компетентная комиссия специалистов. Её выво­ды следует положить в основу решения российского парламента о судьбе Соглашения 1990 г.

В-шестых, для делимитации исключительных экономических зон и континентального шельфа между Россией и США в Чукотском море и в Арктической зоне «особым обстоятельством» должна стать линия, установленная Конвенцией 1867 г., причём только в этих акваториях. В Беринговом море следует исходить из альтернативного варианта дели­митации – разграничения по срединной линии, которая не противоречит Конвенции 1867 г. в части установления трёх срединных точек и нормам международного морского права, к тому же часто применяется на практи­ке при решении спорных вопросов делимитации.

В-седьмых, необходимо решить вопрос о полном восстановлении гра­ницы 200-мильной российской экономической зоны в той части её ак­ватории, где она была отодвинута в сторону российского побережья по Соглашению 1990 г. Что касается континентального шельфа в централь­ной части Берингова моря, то по этому вопросу желательно провести дополнительные российско-американские консультации, в том числе и о возможной совместной разведке, разработке и эксплуатации природных ресурсов этого района.

Решение этих вопросов восстановит справедливость, ликвидирует по­вод для конфликта, будет соответствовать нормам международного права и отвечать национальным интересам обеих заинтересованных сторон – и России, и США. 

Примечания:

[1] Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключённых СССР с иностранными государствами. Вып. XXXII : Действующие договоры, соглашения и конвенции, вступившие в силу между 1 января и 31 декабря 1976 года. М. : Международ­ные отношения, 1978. С. 581-583.

[2] См.: Договор между Россией и США, 18 (30) марта 1867 года // Русско-американские отношения и продажа Аляски, 1834-1867 : науч. изд. / Н. Н. Болховитинов. М. : Наука, 1990. С. 331-335.

[3] Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключённых СССР с иностранными государствами. Вып. XXXIII : Действующие договоры, соглаше­ния и конвенции, вступившие в силу между 1 января и 31 декабря 1977 года. М. : Международные отношения, 1979. С. 206-207.

[4] Зиланов В. А после Аляски ещё одна клякса / Вячеслав Зиланов // Российская газета. 1997. 14 января.

[5] Линия на поверхности вращения, пересекающая все меридианы под постоянным углом.

[6] Линия на поверхности вращения, которая представляет собой дугу, пересекаю­щую меридианы под разными углами.

[7] Зиланов В. Указ. соч.

[8] Агафонов Г. Состояние разграничения морских пространств между Россией и США в Чукотском и Беринговом морях / Г. Агафонов // Морской сборник. 2002. № 12. С. 31.

[9] Международно-правовой режим шельфа регламентирован Женевской конвенцией по морскому праву в 1958 г. Под термином «шельф континентальный» в ней понимает­ся поверхность и недра морского дна подводных районов, примыкающих к берегу (материка или острова), но находящихся вне зоны территориальных вод, до глуби­ны в 200 м или далее до глубин, позволяющих разрабатывать естественные богатства. Конвенция признаёт за прибрежными государствами суверенные права на их разведку и разработку (другие государства не вправе делать этого без согласия прибрежного госу­дарства). Особенность правового режима континентального шельфа состоит в том, что он не затрагивает правового статуса покрывающих его вод открытого моря и воздушного пространства над этими водами. Статьёй 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. впервые были определены чёткие границы континентального шельфа прибрежных госу­дарств, а именно: «морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря до внешней границы подводной окраины материка, причём фиксированные точки, составляющие линию внешних границ континентального шельфа на морском дне, должны находиться не далее 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, или не далее 100 морских миль от 2500-метровой изобаты, которая представляет собой линию, соединяющую глубины в 2500 м; на подводных хребтах внешние границы континентального шельфа не выхо­дят за пределы 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря».

[10] См.: Государственный визит Президента СССР М. С. Горбачёва в Соединённые Штаты Америки, 30 мая - 4 июня 1990 г. Документы и материалы. М. : Политиздат, 1990. С. 279-284.

[11] Агафонов Г. Указ. соч. С. 28.

[12] Международное право. Сборник документов / сост. А. С. Исполинов, М. А. Ко­робова, П. П. Кремнев, А. Н. Талалаев, Л. Н. Шестаков ; отв. ред. А. Н. Талалаев. М. : Юрид. лит., 2000. С. 505.

[13] Клименко Б. Морская граница между СССР и США / Б. Клименко // Международная жизнь. 1990. № 9. С. 151; Агафонов Г. Указ. соч. С. 32.

[14] Зиланов В. Указ. соч.

[15] Катасонов Ю. Тайны Берингова моря / Ю. Катасонов // Советская Россия. 
1991. 7 февраля. № 27.

[16] Зиланов В. Указ. соч.

[17] Мышкин О. Кусок Берингова моря разделил участь Аляски / О. Мышкин // 
Коммерсант. 1991. 16-23 сентября. № 38. С. 11.

[18] Поликарпов А. Переговоры – это всегда торг / А. Поликарпов // Советская Россия. 1991. 22 марта. № 58.

[19] Международное право. С. 509.

[20] Международное право. С. 523-524.

[21] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 14 ию­ня 2002 г. № 2880-III ГД «О последствиях применения Соглашения между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединёнными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств 1990 года для национальных интересов Российской Федерации» (см.: Законы России : правовой интернет-сайт. URL: http://www.lawrus-sia.ru/texts/legal_767/doc767a314x769.htm).

[22] Об итогах парламентских слушаний на тему «О Соглашении между СССР и США о линии разграничения морских пространств от 1 июня 1990 г. и его правовых и иных последствиях для России». 2003-12-16 : Сообщения пресс-службы Совета Федера­ции Федерального Собрания Российской Федерации // Информационный бюллетень. 17 декабря 2003 г. / Министерство иностранных дел РФ. Департамент информации и печати. 

Проблемы национальной стратегии, №3 (8), 2011

Опубликовано на сайте 20/10/2011

http://www.perspektivy.info/oykumena/azia/uzlovyje_problemy_morskoj_ekonomicheskoj_granicy_mezhdu_rossijej_i_ssha_2011-10-20.htm