Диссертационная работа:
Хандожко Вадим Эдуардович. Теоретико-правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук : 20.02.03 : Москва, 2002 281 c. РГБ ОД, 61:02-12/619-3 |
Для получения доступа к работе, заполните представленную ниже форму: |
|
Содержание диссертации:ВВЕДЕНИЕ ......3
ГЛАВА 1. ОПЫТ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УСТАНОВЛЕНИЯ ПОГРАНИЧНЫХ ЗОН И ПОГРАНИЧНЫХ РЕЖИМОВ
1Л. Правовые режимы Российской Федерации. Понятие и общая характери
стика пограничной зоны и пограничного режима 16
1.2. Международный опыт установления пограничных зон и пограничных
режимов 41
1.3. Эволюция отечественной законодательной базы, регулирующей отно
шения в сфере установления пограничных зон и пограничных режи
мов .. 82
ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПУТИ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНІІЯ УСТАНОВЛЕНИЯ ПОГРАНИЧНЫХ ЗОН И ПОГРАНИЧНЫХ РЕЖИМОВ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2Л. Современная нормативная правовая база субъектов Российской Феде
рации по вопросу установления пограничных зон и пограничных режи
мов 138
2.2. Пути совершенствования правового регулирования установления по
граничных зон и пограничных режимов субъектами Российской Федера
ции ..186
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 210
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 218
ПРИЛОЖЕНИЯ |
Введение диссертации:Законодательство Российской Федерации, несмотря на требование части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, устанавливающее право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться по ее территории, предусматривает и ограничение такого права в пограничных зонах (часть 3 статьи 55 и пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), в которых в соответствии со сложившейся в данном регионе обстановкой устанавливается соответствующий режим. И это понятно, поскольку государство должно принимать меры по защите и охране своей государственной границы, обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории, противостоять угрозам национальных интересов и безопасности, в том числе и пограничной, а также личности, общества и государства в целом.
После распада СССР и образования на его базе нескольких государств, в условиях возникновения территориальных притязаний некоторых из этих государств к Российской Федерации, государство должно принимать решительные меры к отстаиванию своих интересов, в том числе и путем установления пограничных зон, других территорий (акваторий) и соответствующих режимов в них.
Нынешние радикальные геополитические изменения особенно рельефно проявляются именно на Государственной границе Российской Федерации. Переход от биполярного мира, болезненный процесс становления российской государственности находят свое отражение не только в обострении проблем пограничного разграничения, но и в приграничных вооруженных конфликтах, проявлениях всех видов (в первую очередь экономической и демографической) экспансии по отношению к Российской Федерации, в стремлении ряда стран воспользоваться временными трудностями государства для реализации своих интересов.
Наибольшую тревогу вызывают проблемы:
расширения НАТО на Восток, острая борьба за "приватизацию" постсоветского пространства, активные попытки вытеснить Российскую Федерацию из традиционных зон влияния ;
незавершенность международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации (из 60932,3 км границы Российской Федерации -13599 км (8 сопредельных государств) не оформлены)";
проявление национализма, этнического и регионального сепаратизма, противоречий религиозного характера^;
активизация деятельности трансграничной организованной преступности, занятой в сферах наркобизнеса, контрабанды оружия, боеприпасов, химических и психотропных веществ через границу;
расхищение национальных богатств Российской Федерации, се сырьевых и материальных ресурсов, активизация контрабандной и иной незаконной деятельности;
усиление незаконной миграции через Государственную границу Российской Федерации4.
Таков далеко не полный перечень внешних и внутренних угроз, которые требуют от Российской Федерации и ее субъектов принятия адекватных, упреждающих мер по их нейтрализации. Запаздывание или задержка с решением этих проблем могли бы негативно сказаться на безопасности Российской Федерации.
В истории вряд ли найдутся аналоги, когда государство в течение короткого времени, в сложной политической и социально-экономической обстановке решало задачи коренной перестройки всей системы защиты национальных интересов.
За этот период был осуществлен переход от границ эпохи "железного занавеса" к формированию принципиально новых, "контактных, соединяющих" гра-
См.: Саклаков П.Н. Административно-правовые режимы, используемые в интересах зашиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. - M.: Академия ФПС России, 2000 г. - С. 23. ' См: Чебан В.В. Геополитическое положение и пограничная политика России. - М.: Граница, 1997. - С. 4.
Основы пограничной политики Российской Федерации, утвержденные Президентом Российской Федерации 5.10.96 г. №Пр-1987, п. 2.
Концепция охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов на 2001-2005 гг., утвержденная Президентом Российской Федерации 1.09.0 і г, КйПр-1572, раздел I, ч. четвертая, абз. седьмой.
ниц Российской Федерации, соответствующих демократическим преобразованиям в стране и принятым международным стандартам.
Приняты своевременные меры по сохранению территориальной целостности государства. В течение короткого времени осуществлено прикрытие новых, не оборудованных и не оформленных в международно-правовом отношении участков Государственной границы Российской Федерации на прибалтийском, западном, кавказском и центрально-азиатском направлениях, на многих из них установлены пограничные зоны и пограничные режимы.
Активизировалась работа по пресечению незаконной миграции через территорию Российской Федерации и попыток оседания иностранцев в приграничных регионах. За последние шесть лет количество задерживаемых на Государственной границе Российской Федерации нелегальных мигрантов возросло более чем в 10 раз . В их число помимо граждан ближнего зарубежья входят представители 33 стран, с которыми Российская Федерация не имеет даже общей границы. В первую очередь это касается граждан Афганистана, которые, пользуясь тем, что российско-казахстанский участок границы охраняется недостаточно плотно, а также то, что въездные визы друг друга признаются обеими государствами (виза одного государства даст право на въезд в другое), в основном законным способом въезжают в Казахстан, а затем пересекают Государственную границу Российской Федерации и оседают на ее территории или используют ее для транзита, что вызывает недовольство многих западных стран.
Усилилась деятельность по борьбе с трансграничной организованной преступностью. В этих целях установление пограничных зон и пограничных режимов является целесообразным и обоснованным. Огромную роль в процессе установления этих зон и режимов должны играть, на наш взгляд, субъекты Российской Федерации.
Актуальность исследуемой темы обусловлена объективной необходимостью анализа нормативной правовой базы Российской Федерации, приграничных субъектов Российской Федерации и выработки основ подготовки субъектами Россий-
См.: Чебан В.В. Геополитическое положение и пограничная политика России. - М,: Граница, 1997. - С. 47.
ской Федерации своих нормативных правовых актов по вопросам установления пограничных зон и пограничных режимов. Существующие в настоящее время нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не в полной мере соответствуют федеральному законодательству1 и охватывают не все вопросы, касающиеся правил пограничного режима, установленных разделом IV Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации". Кроме того, отсутствует однообразие в их нормотворческой деятельности.
Руководители многих субъектов Российской Федерации не осознают необходимость установления пограничных зон и пограничных режимов. Ошибочно полагая, что их установление ограничивает права и свободы человека и гражданина, а также препятствует развитию приграничной торговли, они забывают о значении пограничных зон и пограничных режимов для пограничной безопасности Российской Федерации, для предотвращения расхищения национальных богатств Российской Федерации, ее сырьевых и материальных ресурсов, для создания препятствий контрабандной деятельности, разрастанию трансграничной преступности.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение вопросов, связанных с теорией и практикой установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации и внесение изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство, касающихся конкретизации полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в вопросах деятельности по контролю за соблюдением гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пограничного режима, определения дополнительных территорий, где может устанавливаться пограничный режим, а также выра-
1 В Послании Президента Российской Федерации Федершіьному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) от 3.04.01 г. указывается, что более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствуют Конституции России и федеральным законам. 4. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам...", а абз. второй ч. двадцать первой раздела IV Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17.12.97 г. Jfe 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 г. № 24) предписывает обеспечить приоритет федершіьного законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов Российской Федерации.
ботка типового документа, который стал бы основой для разработки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по установлению пограничных зон и пограничных режимов.
Для достижения вышеназванной цели необходимо решить следующие задачи:
исследовать международно-правовую практику установления пограничных зон и режимов и участие в этом процессе территориальных органов власти государств;
проанализировать законодательство СССР и Российской Федерации по вопросам установления пограничных зон и пограничных режимов, определить степень участия в этой деятельности субъектов Российской Федерации;
провести анализ договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, касающихся установления пограничных зон и пограничных режимов;
проанализировать содержание конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам установления пограничных зон и пограничных режимов и выявить в них правовые "пробелы", несоответствие федеральному законодательству и внести свои предложения по их совершенствованию;
выработать и предложить механизм контроля за соответствием федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам установления пограничных зон и пограничных режимов.
Комплексного исследования проблем правового регулирования установления пограничных зон и пограничных режимов субъектами Российской Федерации, в том числе и на диссертационном уровне, до настоящего времени еще не проводилось. Некоторые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов затрагивались в юридической науке узко, фрагментарно, преимущественно со смешанной тематикой (Д.Н, Бахрах, А.В. Высоцкий, И.М. Гуткин, В.И. Захаренко, Б.М, Клименко, А.А. Перший, А.А. Порк, Э.А. Пушмин,
В.Б. Рушайло, А.Д. Шерстнев и другие). С учетом специфики деятельности войск и органов Пограничной службы Российской Федерации отдельные вопросы в данной области рассматривали В.А. Балашов, С.Н. Булашов, В.В. Ласточкин, П.Н. Саклаков, В.Е. Чеканов и др.
Установление пограничных зон и пограничных режимов именно субъектами Российской Федерации определено статьей 16 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", которая была разработана на основе законодательства СССР, и в соответствии с которой союзные республики, органы местного самоуправления принимали активное участие в установлении пограничных зон и контроле за выполнением правил пограничных режимов. Однако в настоящее время в российском законодательстве отсутствует достаточно четкая и полная регламентация деятельности субъектов Российской Федерации по установлению и отмене пограничных зон и пограничных режимов, что зачастую приводит к подготовке ими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, и отмене пограничных зон и пограничных режимов субъектами Российской Федерации в одностороннем порядке, без согласования с войсками и органами Пограничной службы Российской Федерации.
Кроме того, необходимость исследования обусловлена:
отсутствием анализа мировой и отечественной нормативной практики установления пограничных зон и пограничных режимов;
недостаточностью исследования нормативной правовой базы Российской Федерации и ее субъектов, касающейся установления пограничных зон и пограничных режимов;
возрастающей целесообразностью более четкого правового регулирования нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации по установле-
нию пограничных зон и пограничных режимов и контроля за ней в целях формирования единого правового пространства в Российской Федерации ;
отсутствием общих правил разработки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или типового документа, который был бы основой для разработки нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации по установлению пограничных зон и режимов в них;
объективной необходимостью приведения уже принятых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие федеральному законодательству.
Новизна исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне сделана попытка осуществить анализ законодательства иностранных государств и международной практики установления пограничных зон и пограничных режимов, национального законодательства по данному вопросу и предложены конкретные меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой сфере. Кроме того, проанализирована ныне действующая нормативная правовая база субъектов Российской Федерации, выявлены в ней противоречия федеральному законодательству, предложен механизм контроля за ее формированием, а также подготовлен проект типового акта, который станет основой разработки и совершенствования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
проведенный сравнительный международно-правовой анализ и оценка законодательства иностранных государств по установлению пограничных зон и правил пограничных режимов, в котором рассматриваются нормы законодательства иностранных государств их устанавливающие, а также выводы по каждому
1 В Протоколе совещания членов Совета Безопасности Российской Федерации от 29.06.01 г. № 4 "О мерах по обеспечению единого правового пространства в Российской Федерации1', утвержденного Президентом Российской Федерации 17.07.01 г. № Пр-1320, отмечено, что "современное состояние единого правового пространства в Российской Федерации характеризуется... наличием противоречий в развитии законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативной правовой базы местного самоуправления, сохранением опасности дезинтеграции правовой системы"1 и предложено Правительству Российской Федерации "...принять меры по совершенствованию системы контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, предусматривающие участие в осуществлении такого контроля по соответствующим направлениям деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов".
государству о характере деятельности органов охраны границы в данных зонах по поддержанию пограничного режима;
предложенные новое определение понятия "пограничная полоса", а также общие определения понятий "пограничная зона" и "пограничный режим":
Пограничная полоса - полоса местности, предназначенная для размещения основных инженерно-технических сооружений (заграждений), а также территория, расположенная между Государственной границей Российской Федерации и рубежом основных инженерно-технических сооружений (заграждений).
Пограничная зона - это полоса местности, непосредственно прилегающая к границе государства на суше, его морскому побережью, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, в пределах которой в соответствии с национальным законодательством устанавливается пограничный режим.
Пограничный режим - система норм и правил, устанавливаемых государством в пограничной зоне или полосе, в принадлежащей ему части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и территориальном море в целях создания необходимых условий для охраны государственной границы;
предложения по совершенствованию федерального законодательства, путем внесения изменений и дополнений в ряд законодательных актов, предполагающих расширение пограничной зоны до территории административного района, примыкающего к Государственной границе Российской Федерации, уточняющих порядок отмены решений субъектов Российской Федерации по установлению пограничных зон и пограничных режимов, устраняющих внутренние противоречия;
предложения по наделению органов внутренних дел полномочиями по выдаче пропусков для въезда в пограничные зоны и осуществлению контроля за их режимами и их обоснование их необходимости;
сравнительный правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации и практические рекомендации региональным управлениям ФПС России по контролю за изданием субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, касающихся установления пограничных зон и пограничных ре-
жимов, путем организации взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации в целях оказания им правовой помощи в ходе законопроектной и нормотворческой деятельности, с территориальными органами Минюста России по участию региональных управлений ФПС России в проведении территориальными органами Минюста России правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также путем участия в заседаниях судов по рассмотрению ими дел по правомерности установления субъектами Российской Федерации пограничных зон и пограничных режимов.
Теоретическая значимость исследования состоит в выявлении правовых пробелов, противоречий и обосновании необходимости совершенствования ныне действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в области установления пограничных зон и пограничных режимов.
Практическая значимость проведенной работы заключается в том, что подготовленные проекты нормативных правовых актов (федерального закона "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Типовых правил пограничного режима"), после их принятия, послужат правовой базой для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при подготовке ими своих нормативных актов по установлению пограничных зон и пограничных режимов. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности войск и органов Пограничной службы Российской Федерации, учебном процессе на факультетах юридического профиля образовательных учреждений профессионального образования Пограничной службы Российской Федерации при преподавании государственного и административного права Российской Федерации и зарубежных стран, а также при подготовке дипломных, научных и курсовых работ слушателями и курсантами.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при установлении пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, составляющих правовую базу установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, приказы директора ФПС России, нормативные правовые акты иностранных государств, материалы периодической печати, опыт работы Оперативного управления и Управления правового обеспечения ФПС России.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют: исторический, системный, социологический, логический и сравнительно-правовой методы.
Ведущую роль в диссертационном исследовании играет анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих установление пограничных зон и режимов в иностранных государствах. Российской Империи, СССР и Российской Федерации.
По нашему мнению, применение вышеуказанных методов и обращение к названной правовой базе, а также специальной литературе, посвященной проблемам правового регулирования установления пограничных зон и пограничных режимов, позволяет комплексно рассмотреть исследуемые вопросы.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой его разработки и включает в себя: введение, две главы (пять параграфов), заключение, список литературы и одиннадцать приложений.
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, ее научная новизна и теоретическая значимость, сформулированы цель и задачи, анализируется
степень научной разработанности темы, определены объект, субъект и предмет, методологическая основа диссертационного исследования, обозначена практическая значимость работы.
В главе первой "Опыт международного и национального правового регулирования установления пограничных зон и пограничных режимов", состоящей из трех параграфов, дается понятие правовых и административно-правовых режимов, а также пограничного режима и его общая характеристика, проводится анализ законодательных и иных нормативных правовых актов зарубежных государств (Германии, Китая, Польши. Финляндии и других, государств-участников СНГ), устанавливающих пограничные зоны и пограничные режимы, и российское законодательство по данному вопросу.
В главе второй "Современное состояние и пути совершенствования правового регулирования установления пограничных зон и пограничных режимов субъектами Российской Федерации", состоящей из двух параграфов, анализируется существующая нормативная правовая база субъектов Российской Федерации, устанавливающая пограничные зоны и пограничные режимы, предлагается механизм контроля за ней в целях формирования единого правового пространства в Российской Федерации, а также обосновывается необходимость установления пограничных зон и пограничных режимов именно субъектами Российской Федерации.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формируются обобщающие выводы.
Достоверность результатов исследования обеспечена юридической обоснованностью исходных положений и закреплением их в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Основные выводы диссертационного исследования основываются на достижениях таких юридических наук, как теория государства и права, конституционное право и административное право. В решении отдельных вопросов использовались положения теории управления.
Диссертация обсуждалась на кафедре специальных юридических дисциплин Московского военного института ФПС России с участием сотрудников ФПС России, преподавателей Академии ФПС России и Голицынского военного института ФПС России.
Выводы и предложения автора прошли практическую апробацию в выступлениях диссертанта на заседаниях Комитета Государственной Думы по безопасности, научно-практических конференциях, межвузовских семинарах и были изложены в публикациях:
- Пограничные зоны государств Содружества // Пограничник Содружества. - 2000. - Июль - сентябрь. - 0,3 п.л.
- Соотношение понятий "пограничная зона" и "приграничная территория" и пробелы в законодательстве Российской Федерации, регулирующем установление пограничного режима в пограничной зоне, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации // Ориентир: Военно-педагог. сб. - Вып. 1. - М.: Академия ФПС России, 2000. - 0,1 п.л.
- Установление пограничных зон и их режимов субъектами Российской Федерации: Науч.-метод, сб. № 3. - М.: ГВИ ФПС России, 2001. - 0,3 п.
- Краткий словарь основных терминов, применяемых в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации. - М.: Граница, 1996. - 6,04 п.л. (в соавторстве).
- Научно-практический комментарий Федерального закона "О Пограничной службе Российской Федерации". - М.: Граница, 2001. - 5,5 п.л. (в соавторстве).
Основные результаты диссертационного исследования изложены автором в главе 8 "Пограничные зоны и их режимы" монографии "Правовое регулирование деятельности Пограничной службы: проблемы охраны Государственной границы и морских пограничных пространств Российской Федерации" (М.: Академия ФПС России, 2000. - 1,4 п.л.).
Кроме того, результаты исследований автора по вопросам, касающимся установления пограничных зон и пограничных режимов, были использованы при разработке Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" от 31 мая 1999 года № 105-ФЗ, а по вопросам контроля за нормотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации - в приказе ФПС России от 7 сентября 2001 года № 529 "Об участии Пограничной службы Российской Федерации в обеспечении единого правового пространства в Российской Федерации" и распоряжении ФПС России от 11 октября 2001 года № 92-р "Об организации правового обеспечения служебно-боевой деятельности Пограничной службы Российской Федерации в 2002 году". |
| |
Комментарии
Отправить комментарий