Понятие, содержание и правовое закрепление деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности

Содержание диссертации: ГЛАВА І. Понятие, содержание и правовое закрепление деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности Российской Федерации 13 Сущность и содержание деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 13 Понятие, особенности и система правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 36 ГЛАВА II. Международные правовые основы деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 60 Место и роль общепризнанных принципов и норм международного права в системе правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 60 Классификация и общая характеристика международных договоров Российской Федерации в сфере деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 80 ГЛАВА III. Пути совершенствования законодательных основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности в Российской Федерации 105 3.1. Современное состояние российского законодательства, регламентирующего деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 105 3.2. Основные направления совершенствования ведомственных правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 125 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 147 БИБЛИОГРАФИЯ 154 ПРИЛОЖЕНИЯ Введение диссертации: Актуальность темы исследования обусловлена следующими факторами: - во-первых, изменением геополитического положения Российской Федерации и необходимостью в этой связи придания государственной гра нице нашего государства современного облика в техническом, экономиче ском и, в первую очередь, правовом отношении. При этом существование обширного круга международных правовых норм создает дополнительные трудности при формировании и совершенствовании правовой базы, регули рующей деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности, значительно расширяя круг правовых установлений, согласо ванию с которыми подлежит российское законодательство в указанной сфе ре; во-вторых, государственно-властным характером деятельности органов пограничного контроля. Ввиду того, что деятельность органов пограничного контроля напрямую связана с обеспечением прав человека (и возможностью ограничения некоторых из них), с одной стороны, и внешней политикой государства - с другой, необходимы детальная регламентация каждого предоставляемого им полномочия и установление юридической ответственности за их превышение, поскольку от действий контрольных органов (и, в частности, органов пограничного контроля), а также от их правомерности порой зависит дальнейший характер взаимоотношений государств; в-третьих, несоответствием ряда действовавших ранее правовых актов современным правовым реалиям, требованиям внутригосударственных и международных стандартов, поскольку в настоящее время, в связи с реформированием федеральных органов власти в области обеспечения безопасности, правовая база, регламентирующая деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности, переживает период серьезных качественных и количественных преобразований: ряд правовых актов устарели, призванные же сменить их находятся на этапе разработки; - в-четвертых, отсутствием согласованности между правовыми предписаниями, регламентирующими систему обеспечения пограничной безопасности России, что негативно влияет на содержание отношений, возникающих в процессе осуществления органами пограничного контроля федеральной службы безопасности возложенных на них функций. В этой связи необходимо совершенствование законодательной и правоприменительной деятельности, юридической техники, правового регулирования данных общественных отношений. Таким образом, существует объективная необходимость совершенствования правового регулирования деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности в целях выявления всех правовых пробелов и коллизий в данной сфере, согласования и координации действия правовых актов различной юридической силы, а также гармонизации российского национального законодательства с соответствующими правовыми актами иностранных и, в первую очередь, сопредельных, государств, а также источниками международного права - общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, что и обуславливает актуальность настоящего исследования. Степень научной разработанности темы. Вопросам правового регулирования защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации (далее - государственная граница), порядка ее пересечения, развития пограничного сотрудничества посвящено немало научных исследований. Процесс реформирования и совершенствования системы законодательства, регулирующего деятельность органов пограничного контроля, взаимообусловлен с закономерностями развития правового государства, и все эти проблемы имеют важный практический и теоретический характер. Различные проблемы теории и практики правовых основ защиты государственной границы, военной и пограничной безопасности исследовали А.Ф. Андреев, А.Г. Вшишченко, ЕЛО. Грачева, С.Г. Евтушенко, В.И. Захарен-ко, А.В. Кудашкин, М.Н. Кузьмина, Д.В. Моисеев, Е.А. Перший, А.С. Сема-кин, В.Э. Хандожко1 и другие авторы. С учетом специфики деятельности органов пограничного контроля отдельные вопросы в данной области изучали В.В. Алешин, ІО.А. Баскин, Б.В. Ганюшкин, Л.В. Корбут, В.И. Петров, В.Е. Проничев, Ю.С. Ромашов, П.Н. Саклаков, В.Б. Чамаров, В.Е. Чеканов, А.Ю. Шумилов . См.: Андреев А.Ф. Правовые основания применения Вооруженных Сил Российской Федерации по защите целостности и неприкосновенности территории России: Дис. ... канд. юрид. наук. - М: ВУ. 2001; Вшишченко А.Г. Правовое регулирование пограничного режима в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: МПИ ФСБ РФ. 2002: Грачева ЕЛО. Правовая основа государственной и общественной жизни (теоретические аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук., - М., 1984; Евтушенко С.Г Правовое обеспечение военной безопасности России: Дис.... канд. юрид наук. - М.: ВУ. 2000; Захаренко В.П. Правовое регулирование деятельности Пограничных войск Федеральной пограничной службы России по охране Государственной границы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: ВУ. 1998: Кудашкин А.В. Правовое регулирование военной службы в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. - М.: РАГС. 2003; Кузьмина М.Н. Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект): Дне. ... канд. юрид. наук. - М., 1996; Моисеев Д.В. Правовые основы взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. -М.: МПИ ФСБ России. 2003: Перший Е.А. Правовые основы деятельности Пограничной службы ФСБ России: состояние, проблемы, пути совершенствования: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: МПИ ФСБ России, 2005; Семакин А.С.Конституционно-правовое регулирование военной службы в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. - М.: РАГС. 1999: Хандожко В.Э.Теоретико-правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. -М.: МПИ ФСБ России. 2002. " См.: Петров В.И. Организационно-правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны государственной границы Российской Федерации в повседневных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук- М.: МПИ ФСБ России. 2004; Погранология: правовые основы: Монография / Ромашев Ю.С, Ганюшкин Б.В.. Баскин и др. - М.: Отделение погранологии МАИ, 2000; Проничев В.Е. Пограничная безопасность // Граница России. - 2004. - № 43; Саклаков П.Н. Режим Государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через Государственную границу. -М.: Академия ФПС России, 2001; Чамаров В.Б. Проблемы правового обеспечения пограничной безопасности // Актуальные проблемы правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности: Матер, межвед. научно-практ. конф. ч. 1. - М.: МПИ ФСБ России, 2004. - С. 17-28; Чеканов В.Е. Законодательная и нормотворче-ская деятельность структурных подразделений Центрального аппарата ФПС России (состояние проблемы и предполагаемые пути решения) // Проблемы правового обеспечения деятельности ФПС России: Матер, научно-практ. конф. - М.: МВИ ФПС России, 2000. -С. 3-Ю; он же: Проблемы правового регулирования деятельности органов федеральной службы безопасности Российской Федерации // Актуальные проблемы правового обеспе- Однако при всем многообразии проводимых в правовой науке исследований проблем регулирования в области обеспечения безопасности государства вопросам системного исследования правовых основ деятельности органов пограничного контроля по обеспечению пограничной безопасности в пунктах пропуска и на прилегающей приграничной территории уделялось недостаточно внимания. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере создания и реализации правовых норм, регулирующих деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности. Предметом исследования выступают теория и практика реализации правовых норм, регулирующих деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности. Целью исследования является формулирование теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности. Данная цель определила постановку следующих задач: выявить сущность и раскрыть содержание деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности, сформулировать авторское понятие настоящей деятельности; исследовать теоретические положения юридической науки, касающиеся определения правовых основ деятельности в целом и органов пограничного контроля федеральной службы безопасности в частности; выявить особенности правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности; определить место и роль общепризнанных принципов и норм международного права, норм международных договоров Российской Федерации в чения оперативно-служебной деятельности органов безопасности: Матер, межвед. научно-практ. конф. - М.: МПИ ФСБ России, 2004. - С. 6-16. регулировании деятельности органов пофаничного контроля федеральной службы безопасности; проанализировать нормы российского законодательства, регулирующие деятельность органов пофаничного контроля федеральной службы безопасности, определить основные правовые проблемы в данной сфере; разработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере правового регулирования деятельности органов пофаничного контроля федеральной службы безопасности. Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность приемов и методов познания социальных явлений и процессов, включающая общенаучные методы материалистической диалектики, исторический, логический, анализа и синтеза, а также частнонаучные методы сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, функциональной оценки, системно-структурный, формально-юридический, структурно-функциональный, описательный и другие. Теоретической основой исследования стали труды ученых-юристов по теории государства и права, конституционному, международному и военному праву: А.Ф. Вишневского, Н.А. Горбаток, С.А. Иванова, Г.А. Кабако-вича, Р.А. Каламкаряна, И.И. Котлярова, А.В. Кудашкина, В.А. Кучинского, М.Н. Марченко, Ю.И. Мигачева, B.C. Нерсесянца, Ф.М. Раянова, В.А. Сальникова, В.М. Сырых, СВ. Тихомирова, В.Е. Чеканова1. См.: Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А.. Общая теория государства и права: Учебник / Под общ. ред. В.А. Кучинского. - М.: Изд-во деловой и учеб. лит-ры, 2004; Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации: Монография. - М.: Народный учитель, 2002; Кабаковнч Г.А., Котля-ров ИИ, Раяпов Ф.М. Военное право. - М., 1999; Каламкарян Р.А., Мнгачев Ю.И. Международное право: Учебник. - М.: Эксмо, 2004; Кудашкни А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003; Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. - М.: ТК Велби: Проспект, 2005; Мигачев Ю.И., Тихомиров СВ. Военное право: Учебник. - М.: Юрлитинформ, 2005; Нер-сесянц B.C. Проблемы общей теории государства и права: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2002; Сальников ВТ. Военное право: Учебник. - М.: За права военнослужащих, 2004; Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 1. Элементный состав. -2-е изд. - М.: Юстицинформ, 2004; Чеканов В.Е. Правовые основы пограничной безопас- Нормативную правовую базу исследования составляют общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры Российской Федерации; Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; приказы Директора ФСБ России; приказы Директора ФПС России; иные источники, содержащие нормы военного права и судебная практика. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование правового регулирования деятельности органов пограничного контроля. Квалифицированный научный анализ правовых основ деятельности указанных органов был проведен автором исследования с учетом изменения российского законодательства и правоприменительной практики в исследуемой сфере, проводимой реорганизации федеральных органов власти, а также анализа исторического и зарубежного опыта осуществления пограничного контроля. В результате проведенного анализа автором был выявлен ряд правовых проблем и намечены пути их решения, впервые сформулированы и обоснованы некоторые теоретические понятия в данной сфере, в частности, понятия «деятельность органов пограничного контроля» и «правовые основы деятельности органов пограничного контроля», уточнены элементы системы правовых основ деятельности органов пограничного контроля, выработаны практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности указанных органов. Данная работа по ряду направлений доведена до уровня выводов и рекомендаций, пригодных для использования в ходе дальнейшего совершенствования военного законодательства. По итогам проведенного исследования, на защиту выносятся следующие положения и выводы: пости Российской Федерации // Правовое обеспечение пограничной безопасности: Матер, межвед. научно-практич. конф. - М.: МВИ ФПС России, 2001. - С. 18-26. 1. Сформулированное автором определение органов пограничного контроля федеральной службы безопасности как воинских подразделений Пограничной службы ФСБ России и пограничных органов федеральной службы безопасности, организующих и осуществляющих охрану Государст венной границы Российской Федерации в пунктах пропуска через Государст венную границу Российской Федерации и пропуск через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных и авторский вывод о целесообразности его нормативного закрепления в Положении об органах пограничного контроля федеральной службы безопасности в целях унификации терминологии российского законодательства, регламентирующего деятельность указанных органов. Авторское определение понятия деятельности органов пограничного контроля как совокупности непрерывных, активных, согласованных и взаимосвязанных по месту и времени действий по организации и осуществлению охраны Государственной границы Российской Федерации в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в целях обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации. Сформулированное автором определение правовых основ деятельности органов пограничного контроля как системы формально определенных норм права, направленных на регулирование и охрану деятельности в сфере организации и осуществления охраны Государственной границы Российской Федерации в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в целях обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации. Формальную сторону правовых основ составляют различные правовые источники, а содержательную - правовые нормы, содержащиеся в этих источниках. Авторский вывод о необходимости включения в систему правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных Конституцией Российской Федерации в качестве составной части российской правовой системы. К общепризнанным принципам и нормам международного права, на основе которых строят свою деятельность органы пограничного контроля федеральной службы безопасности, относятся: мирное разрешение международных споров, неприменение силы или угрозы силой, суверенное равенство государств, территориальная целостность государств и нерушимость границ, сотрудничество государств, уважение прав и свобод человека, а также добросовестное выполнение международных обязательств. Авторская классификация международных договоров Российской Федерации, правовые нормы которых касаются деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности, по кругу регламентируемых вопросов: договоры о пунктах пропуска; договоры о порядке пропуска (лиц; транспортных средств и грузов); договоры о сотрудничестве (по пограничным вопросам; по вопросам миграции и реадмиссии). Международные договоры о порядке пропуска транспортных средств и грузов подразделяются, в свою очередь, по виду транспортного средства, пересекающего государственную границу, на: договоры, регламентирующие морское (речное) сообщение; договоры, регламентирующие воздушное сообщение; договоры, регламентирующие железнодорожное сообщение; договоры, регламентирующие автомобильное сообщение. 6. Практические предложения по совершенствованию законода тельства Российской Федерации, регламентирующего деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности, в том числе ав- торские проекты уточненных и дополненных Положения о пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, Положения об органах пограничного контроля федеральной службы безопасности, и нового Типового положения об отделении (посте) пограничного контроля пограничных органов федеральной службы безопасности. Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты проведенного анализа, оценки и выводы позволяют уточнить, дополнить подходы, определяющие направления в совершенствовании правовых основ деятельности органов пограничного контроля. Теоретические положения и выводы, сформулированные на основе исследования, могут быть использованы: при подготовке нормативных правовых актов (на федеральном и ведомственном уровнях), регламентирующих деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности; в правоприменительной деятельности органов пограничного контроля, в частности, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к рассмотрению пограничными органами; в процессе преподавания курсов теории государства и права, военного, административного, конституционного и муниципального права и ряда спецкурсов, посвященных правовому регулированию деятельности органов пограничного и других видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу, а также в качестве пособия для курсантов, студентов, адъюнктов, аспирантов, интересующихся данной проблемой. Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы исследования обсуждались на кафедре общеправовых дисциплин Московского пограничного института ФСБ России, были отражены в публикациях автора, в материалах Межведомственной научно-практической конференции, посвященной актуальным проблемам правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности, Всероссийской научно-практической конференции, посвященной проблемам формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере (общий объем публикаций 2,1 п.л.), а также использовались при проведении занятий с курсантами и слушателями Московского пограничного института ФСБ России. Кроме того, отдельные результаты исследования были использованы Управлением пограничного контроля Организационного департамента Пограничной службы ФСБ России в ходе правотворческой деятельности. Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав (по два параграфа каждая), заключения, библиографии, приложений.