ПОГРАНИЧНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИКАСПИЙСКИХ ТЕРРИТОРИЙ РФ
§ 6. ПОГРАНИЧНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИКАСПИЙСКИХ ТЕРРИТОРИЙ РФ
Присутствие России на Каспии насчитывает многовековой период. Это с полным правом дает нам основание говорить, что интересы нашего государства навеки связаны с этим регионом. И если первоначально главная цель государства состояла в том, чтобы обезопасить свои юго-восточные рубежи, для чего в середине XVI в. и была заложена мощная крепость - Астраханский кремль, то потом на первый план вышли экономические интересы, связанные с развитием русско-восточной торговли и освоением природных богатств Каспия.
В международно-правовой сфере доминирующее положение России на Каспии было закреплено соответствующими договорами с Персией812, что позволило нашему государству на законных основаниях осуществлять свою политику по использованию акватории Каспия в целях судоходства и освоения его природных ресурсов. "Полный и абсолютный контроль России над всем Каспийским морем в течение длительного исторического времени, признание государствами мира этих прав царской России, за некоторыми исключениями, не ставился под сомнение в современной международно-правовой доктрине", - отмечают специалисты Совета по изучению производительных сил России813.
Однако в последнее время та договорная база, которая столетиями определяла правовой статус Каспия, стала активно пересматриваться, что делается, в первую очередь, новыми прикаспийскими государствами (Казахстаном, Туркменистаном и Азербайджаном). Азербайджан, например, в одностороннем порядке объявил о включении части Каспия в состав своей государственной территории, записав это в своей Конституции. Так было положено начало процессу деления Каспийского моря, свидетелями которого мы сегодня являемся.
Тот факт, что правовой статус Каспия до сих пор не выработан, свидетельствует о слабости позиций нашего государства в переговорном процессе. Затягивание вопроса с определением статуса Каспия играет на руку тем, кто не желает укрепления позиций России в этом регионе. Мы должны сознавать, что речь идет о регионе, где концентрация проблем, уникальность которых проявляется в их диапазоне и содержании, теснейшей взаимосвязи, сплетении внутренних и международных аспектов, достигла наивысшего для России предела и представляет реальную угрозу ее национальной безопасности. Приходится согласиться с мнением ряда российских ученых, что ни на одном из других географических направлений негативные последствия распада СССР не проявили себя для России так непосредственно и жестко, как в Каспийском регионе. Об этом свидетельствует уже тот факт, что именно в непосредственной близости Каспийского моря сформировался один из очагов постоянной напряженности в мире. Армяно-азербайджанский конфликт из-за Нагорного Карабаха, военные действия России на Северном Кавказе, гражданское противостояние в Таджикистане и, наконец, Афганский кризис - вот неполный список военно-политических конфликтов, оказывающих заметное влияние на международную обстановку в Прикаспии.
На этом фоне демонстрация силы, предпринятая Россией на Каспии в ходе произошедшего в апреле 2002 г. визита в Астраханскую область Президента России В. Путина, призвана напомнить как прикаспийским странам, так и всему мировому сообществу о наличии российских интересов в этом регионе, для отстаивания которых наша страна имеет необходимый потенциал.
Активизация Военно-морских сил России на Каспии не осталась незамеченной со стороны прикаспийских государств. В частности, профессор тегеранского университета д-р Юсеф Мулаи в интервью корреспонденту ИСНА выразил сомнение в том, насколько необходимы российские военные маневры в Каспийском море. "Непонятно, какие нерегиональные государства создают угрозу безопасности стран Каспия, в частности России, и против какой угрозы направлены названные маневры"814.
По мнению доктора Мулаи, Россия, так или иначе, из-за своих проблем в Чечне хочет укрепить свое военное положение в Северо-Кавказском регионе, и маневры проводятся в связи с внутренними проблемами России, а не с внешними. Другая причина может быть связана с тем, что проблемы Каспия достигли критической отметки и Россия хочет направить свои действия, по крайней мере в экономической сфере, в русло американской политики, т.е. русские будут действовать в одном направлении с американцами815.
России на самом деле было бы скорее выгодно экономическое и политическое присутствие ведущих экономических держав на Каспии, чем игнорирование ими этого региона. Такое присутствие наша страна могла бы использовать для своего вовлечения в крупные долговременные международные проекты экономического и политического характера. Однако военное присутствие на Каспии внерегиональных держав для России нежелательно. Поэтому наша страна должна быть заинтересована в скорейшем закреплении международно-правовых условий, которые определили бы будущий статус Каспийского моря таким образом, чтобы исключить присутствие в его акватории любых вооруженных сил стран, не прилегающих к Каспию.
ОХРАНА ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ РОССИИ НА КАСПИИ
Комментируя проведенные весной 2002 г. военно-морские учения на Каспии, Президент России В. Путин, отметил, что подобного рода военные мероприятия в регионе Россия не проводила уже в течение 10 лет. Однако на Каспии накопилось очень много проблем военно-политического характера. Через Каспий проходят пути, которые могут быть использованы террористами. Не надо забывать, что еще не закончены боевые действия в Афганистане, который находится в непосредственной близости от этого региона. Через Каспий проходят пути наркотрафика из Афганистана в Россию и Западную Европу. Помимо выполнения военных учений, в ходе сбор-похода кораблям Каспийской флотилии поставили задачу отработать меры по перекрытию каналов, которыми могут воспользоваться террористы и наркодельцы.
Однако Астраханский регион находится в центре внимания правоохранительных структур не только в связи с тем, что через его территорию возможно проникновение людей из сопредельных государств, которые следуют для пополнения бандформирований. Астраханская область граничит с Казахстаном не только на суше, но и на море, в котором обитают многие ценные промысловые виды рыб. Защита биоресурсов Каспийского моря и экономических интересов государства является одной из основных задач пограничников. Это особо подчеркнул заместитель генерального прокурора РФ С. Фридинский на совещании руководителей правоохранительных органов Южного федерального округа РФ 28 февраля в Краснодаре. На нем прозвучали данные, согласно которым в сфере использования биоресурсов в 2001 г. рост количества преступлений по ЮФО составил 69,7%, что вывело данную сферу на третье место после терроризма и бандитизма816.
Однако в упомянутой области экономики правоохранительные органы сталкиваются с серьезными трудностями. Так, в отношении границ России на Каспийском море пока существует неопределенность, ибо правовой статус этого огромного замкнутого водоема не определен. Несмотря на то, что никто не отменял положения российско-персидского (1921 г.) и советско-иранского (1940 г.) договоров, сегодня на них мало кто ссылается ввиду того, что они перестали отвечать реалиям дня. Новые прикаспийские государства: Туркменистан, Казахстан и Азербайджан, а вместе с ними Россия и Иран, возлагают большие надежды на нефть и газ Каспия. Потенциальные возможности углеводородных запасов Каспия оцениваются чрезвычайно высоко. Каспийский регион сравнивают с Персидским заливом и Западной Сибирью. Потенциальные запасы газа одного только Туркменистана составляют 9 трлн. куб. м - это четвертые по величине запасы в мире, в два раза превосходящие запасы США817. Углеводородные запасы в российском секторе Каспийского моря хоть и признаются более скромными в сравнении с крупнейшими азербайджанскими и казахстанскими морскими месторождениями, тем не менее упускать шанс увеличить свои энергоресурсы за счет каспийской нефти Россия не собирается. На Каспии успешно ведет нефтеразведку российская нефтяная компания "ЛУКойл". Вместе с РАО "Газпром" и другой крупнейшей отечественной нефтяной компанией "ЮКОС" она основала Каспийскую нефтяную компанию, которая получила права на значительный лицензионный участок каспийского дна в северной части моря.
Располагая значительной базой судостроения, в том числе и для морского нефтепромысла, а также развитой транспортной инфраструктурой, Астраханская область стала играть ведущую роль в политике России по освоению углеводородных ресурсов Каспийского моря. Эта роль еще более возросла после того, как через территорию Астраханской области был проложен нефтепровод, соединивший в рамках Каспийского трубопроводного консорциума нефтяные месторождения Казахстана с нефтеналивными терминалами в российском городе Новороссийске. Данный проект был не единственным, который предлагался для транспортировки каспийской нефти на мировые рынки. До сих пор обсуждаются проекты строительства альтернативных нефтепроводов в обход России, в том числе и по дну Каспийского моря из Казахстана и Туркменистана в Азербайджан. Все понимали, что маршруты трубопроводов изменят хрупкое политическое равновесие и без того в нестабильном регионе, укрепят мощь стран, которые будут их контролировать. Вот почему прокладка КТК означала важное событие в жизни России и политике Каспийского региона. Не случайно бывший советник президента США, консультант Центра стратегических и международных исследований Збигнев Бжезинский подчеркивал, что тот, кто будет доминировать в вопросе доступа к Каспийскому региону, скорее всего и окажется в выигрыше в геополитическом и экономическом планах818.
Проблема заключается в том, что существующая на сегодня правовая база никак не регулирует вопросы, связанные с эксплуатацией углеводородных ресурсов Каспийского моря. Каспий - это уникальный водоем, к которому не применима Конвенция ООН по морскому праву. Перед прикаспийскими государствами стоит нелегкая задача выработать новый статус моря-озера.
Существуют несколько подходов к определению национальных границ прикаспийских государств на Каспийском море. Российская Федерация, Республика Казахстан и Азербайджанская Республика пришли к мнению, что за основу должен быть взят принцип проведения модифицированной срединной линии по равноудаленным точкам с учетом протяженности береговой линии государств и принадлежащих им островов.
Исламская Республика Иран придерживается твердой позиции: либо ресурсы Каспийского моря совместно разрабатываются всеми прикаспийскими государствами, либо каждая из этих стран получает равную долю в свое исключительное ведение. Такая позиция Ирана продиктована тем, что эта страна имеет наименьшую среди других прикаспийских государств протяженность береговой линии на Каспийском море и, в случае деления моря по принципу модифицированной срединной линии, оказывается в наименее выгодном положении.
Туркменистан занимает выжидательную позицию. Одно время Туркменбаши склонялся к позиции Ирана, потом давал повод считать, что его позиция сближается с точкой зрения иных прикаспийских стран, однако именно по инициативе президента Туркменистана постоянно переносится саммит глав прикаспийских государств, посвященный самой главной проблеме этого региона - статусу Каспийского моря.
К чему приводит правовая неопределенность, видно по событиям 2001 г., когда обострились туркмено-азербайджанские и ирано-азербайджанские противоречия из-за спора за нефтяные месторождения на Каспии. Есть спорные участки на море и у России с Казахстаном. Несмотря на принципиальную договоренность на самом высоком уровне по поводу принципа проведения разграничительной линии между Россией и Казахстаном по дну северной части Каспийского моря в целях определения суверенных прав на недропользование, воз и ныне там. Эксперты обоих государств третий год продолжают вести сложные и напряженные переговоры по поводу определения конкретных координат упомянутой линии.
В конце 2001 г. Россия выступила с новой инициативой, суть которой заключается в том, чтобы отойти от географического принципа определения модифицированной разграничительной линии и положить в его основу ресурсный принцип. Таким образом, получила развитие согласованная ранее на российско-казахстанских переговорах в Астрахани идея, суть которой заключается в том, чтобы разрабатывать спорные нефтяные месторождения с участием нефтяных компаний обоих государств. Той же позиции придерживается и Иран. Как сообщает Media-Press, об этом заявил министр иностранных дел Исламской республики Иран Кямал Харрази, выступая на завершившемся в конце 2001 г. в Тегеране IX международном семинаре "Каспийское море: перспективы и вызовы".
В 2002 г. после продолжительных консультаций России и Казахстану удалось прийти к общему мнению относительно того, как должны эксплуатироваться приграничные месторождения углеводородов на Каспии. Однако у других государств этот вопрос по-прежнему вызывает разногласия. Не дал новых результатов и состоявшийся в апреле 2002 г. в Ашхабаде Саммит глав прикаспийских государств.
Безуспешные попытки последних найти точки соприкосновения в определении статуса Каспийского моря затягивают решение многих других насущных вопросов, связанных, в частности, с эксплуатацией биологических ресурсов моря. До распада Советского Союза на Каспии действовала четкая система рыболовных и рыбоохранных правил. Акватория моря находилась практически в полном ведении советских рыбодобывающих организаций, за исключением южной части Каспия. Ниже условной линии Астара-Гасан-Кули, разделявшей советский и иранский сектор моря, советские рыболовные суда не заходили. За соблюдением правил рыболовства в советской части Каспия наблюдали представители специальных рыбинспекций, за каждой из которых был закреплен определенный сектор моря и впадающие в него реки.
С появлением на берегах Каспия новых суверенных государств, в новых рыночных условиях прежняя система рыболовства оказалась разрушенной. Промысел биоресурсов вблизи побережья любого из прикаспийских государств судами другой страны стал восприниматься как нарушение экономических интересов суверенного государства. России, Казахстану, Азербайджану и Туркменистану потребовалось выработать новую систему использования биоресурсов Каспия с учетом новых экономических и политических реалий в регионе.
Но единую прежде систему рыбоохраны на Каспии сохранить не удалось. К концу XX столетия легальные уловы осетровых рыб сократились в десятки раз. Однако экспорт деликатесного продукта - черной икры осетровых рыб - не снижался. Повышенный спрос на черную икру на мировом рынке способствовал в последнее десятилетие небывалому росту браконьерства в Каспийском регионе. Это больно ударило по экономическим интересам России: ущерб от незаконного вылова рыбы в этот период оценивается в сотни миллионов долларов. И это при том, что наша страна вносит самый большой вклад в дело искусственного воспроизводства осетровых, выпуская ежегодно в течение последних 40 лет по 55-60 млн. штук молоди осетровых рыб в год.
Правоохранительные органы на первых порах оказались бессильны справиться с браконьерами, которые были гораздо лучше экипированы как средствами связи и навигационными приборами, позволяющими с точностью до полуметра определить в открытом море местонахождение выставленных браконьерских снастей, так и средствами передвижения - быстроходными катерами, позволявшими им легко уходить во время погони от рыбоохраны. Изъятые милицией и рыбоохраной незаконные орудия лова быстро компенсировались новыми. Российским правоохранительным органам удается задержать с незаконным грузом в основном не самих браконьеров, а тех, кому они перепродавали черную икру. Тем не менее, несмотря на все меры контроля за рыбным промыслом и экспортом черной икры, предпринимаемые в России, известны случаи доставки нелегальной черной икры из России в США. Так, в августе 2001 г. в аэропорту американского города Майами по обвинению в контрабанде черной икры на сумму в 40 тыс. долларов США был задержан гражданин России819. Такие факты не могут не отражаться негативным образом на имидже российских правоохранительных и контролирующих органов.
В 1990-х гг. Россия решила усилить борьбу с нелегальным промыслом. Охрана морских биоресурсов на Каспии была возложена на морских пограничников и Северо-Каспийскую государственную морскую инспекцию, созданную в структуре Федеральной пограничной службы России. Привлечение пограничников к охране биоресурсов оказалось стратегически правильным решением. Пограничники, передислоцированные из Азербайджана в Астрахань и Махачкалу, в силу специфики своей службы не были связаны на Каспии с рыбно-икорным криминалитетом. Немаловажно и то, что пограничники были независимы от местных властей в принятии решений.
Результат не замедлил сказаться. По заявлению начальника Северо-Кавказского регионального управления ФПС России генерал-полковника Е. Болховитина, за последние несколько лет пограничникам удалось значительно подорвать материальную базу рыбно-икорного криминалитета, ликвидировать браконьерство с использованием крупно- и среднетоннажных судов. Подрыв материальной базы браконьерства генерал Е. Болховитин связывает с изъятием у недобросовестных рыболовов на Черном, Азовском и Каспийском морях 1130 плавсредств, свыше 1120 лодочных моторов и почти тысячи километров сетей. По данным пограничников, экономический эффект борьбы с браконьерами по наложенным штрафам и предъявленным искам составил 13 654 млн. руб.820.
В то же время решительные действия морских пограничников на Каспии обострили отношения между ними и местными жителями в Калмыкии и Дагестане. В середине апреля 2001 г. произошел весьма показательный инцидент, связанный с организованным нападением жителей дагестанского города Избербаш на российскую погранзаставу с целью отбить моторные лодки и сети, арестованные пограничниками за браконьерство на Каспийском море. Жители города проникли на заставу и вынесли оттуда несколько моторных лодок, арестованных накануне. Пограничникам удалось оттеснить нападавших с помощью выстрелов в воздух, но спустя некоторое время налет повторился. В нем участвовало до 300 человек, причем часть из них пыталась атаковать заставу на катерах со стороны моря. Налетчики требовали вернуть им остальное имущество, конфискованное пограничниками. Благодаря дополнительным силам, переброшенным командованием части в Избербаш, пограничникам удалось отбить натиск. Ранее в этом же районе нападению подвергся пограничный сторожевой корабль "Дербент", снимавший сети, оставленные браконьерами. Оказавшись в окружении моторных лодок, пограничный корабль стал маневрировать, избегая столкновений, и вызвал подмогу. После того как к месту происшествия прибыли еще два сторожевика, браконьеры вынуждены были отступить821.
Аналогичный инцидент имел место в феврале 2002 г. у берегов Калмыкии. Двое браконьеров отказались остановиться по требованию пограничников в районе населенного пункта Лагань. После того как нарушители были остановлены, на подмогу браконьерам прибыли около 40 местных жителей, которые попытались оттеснить пограничников. Военнослужащие были вынуждены открыть предупредительный огонь, в результате чего два человека получили ранения, но лодка с рыбой была задержана822.
Данные примеры красноречиво свидетельствуют о том, насколько серьезна ситуация с браконьерством на Каспии. А если учесть, что после разгрома талибов в Афганистане и замораживания банковских счетов наиболее известных радикальных исламских организаций, вроде Аль-Каиды, финансирующих в том числе и чеченских боевиков, источники финансирования террористов могут измениться, то понятно, почему правоохранительные органы России всерьез озабочены тем, что осетровые могут стать заложниками экстремистов. Для финансирования бандформирований боевики планируют, в частности, развернуть масштабную контрабанду красной и черной икры из России за рубеж. По сведениям российских военных, арабские наемники намереваются наладить нелегальные каналы вывоза икры через Москву, Краснодар и Дагестан в Объединенные Арабские Эмираты, Египет и другие страны Ближнего Востока. Средства на создание нового преступного контрабандного сообщества поступают боевикам от различных исламистских группировок, в частности, от экстремистской организации "Братья-мусульмане"823. Неслучайно поэтому в Морской доктрине России, которая была разработана в 2001 г., морской пограничной службе отводится важное место как элементу отстаивания экономических интересов России в этом регионе.
Эффективность работы пограничников во многом зависит от материально-технического обеспечения. Необходимость оснащения пограничных подразделений новейшими техническими средствами для охраны госграницы и морских биоресурсов подтолкнула ФПС РФ к модернизации патрульного флота. На ведущих судостроительных предприятиях страны были размещены заказы на изготовление быстроходных пограничных катеров и кораблей. Новые быстроходные суда типа "Мираж" и "Сокжой", способные развивать скорость до 50 узлов (более 90 км в час), начиная с 2001 г. уже стали поступать на вооружение российских морских пограничников на Каспии. Оснащение морской охраны ФПС быстроходными патрульными судами позволит им на равных конкурировать в скорости с браконьерскими катерами, причем не только в море, но и на мелководье. К борьбе с браконьерством на Каспии в последнее время стали привлекать и авиацию.
Однако учитывая то, что оснащение пограничников на Каспии современными техническими средствами охраны границы и биоресурсов только находится в начальной стадии, ожидать от них скорой победы над браконьерством не приходится. Ведь это явление имеет в своей основе не только криминальные, но и социальные корни. Так, жители города Избербаш, "прославившегося" нападением на погранзаставу, признавались, что к браконьерству их вынуждает повальная безработица824. В этот преступный бизнес вовлечена значительная часть населения прибрежных населенных пунктов Дагестана, Калмыкии и Астраханской области. Нередко в адрес самих пограничников звучали обвинения в пособничестве браконьерству. По словам начальника штаба Северо-Каспийского регионального управления ФПС России В. Путова, объясняется это тем, что местные жители охотно поступали по контракту на службу в органы пограничной службы, где некоторые из них попытались под легальным прикрытием заняться нелегальным выловом осетровых. Ряды Северо-Каспийской государственной морской инспекции пришлось "основательно подчистить"825. Но это неизбежный процесс в период формирования любого коллектива.
В 2001 г. мировому сообществу стало очевидно, что уникальное стадо осетровых видов рыб в Каспийском море оказалось в критической ситуации. Авторитетная международная организация - Комиссия по соблюдению Конвенции ООН о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) - на внеочередном заседании рекомендовала всем прикаспийским странам, за исключением Ирана, воздержаться с 20 июля 2001 г. до конца того года от промысла осетровых.
Мораторий был выполнен, хотя с российской стороны и звучала критика в его адрес. На встречах с делегацией СИТЕС в Астрахани представители Госкомрыболовства России и администрации Астраханской области доказывали ошибочность решения СИТЕС. Сохранение за Ираном права экспортировать черную икру открывало легальный канал экспорта для теневого капитала. По мнению начальника УВД Астраханской области В. Хваткова, введение моратория не принесет ощутимой пользы в борьбе с браконьерством. Ее могло бы принести ужесточение наказания за нелегальный промысел. Сегодня задержанные браконьеры отделываются небольшими штрафами или получают условное наказание. Санкции СИТЕС будут только стимулировать браконьерство из-за роста цен на мировом рынке826. Так, после решения СИТЕС Иран сразу же поднял отпускную стоимость на экспортируемую черную икру на 40%.
С другой стороны, власти Астраханской области приводили примеры успешной борьбы правоохранительных органов России с браконьерами, в результате которой в первом полугодии 2001 г. рыбакам удалось практически полностью освоить лимит на вылов осетровых. Усиление государственного контроля, в том числе и при помощи пограничников, дало ощутимый результат. Если дело так пойдет и дальше, то, по словам губернатора Астраханской области А. Гужвина, вскоре область сможет выйти на уловы, сравнимые с уровнем 1990-х гг.827.
Подтверждает эффективность работы пограничников на Каспии и тот факт, что 12 февраля 2002 г. отдельной морской пограничной бригаде, дислоцированной в Астрахани, было торжественно вручено переходящее боевое знамя директора ФПС России как лучшему морскому пограничному подразделению РФ. В 2001 г. пограничниками в акватории Северного Каспия было задержано свыше 150 браконьерских катеров. У браконьеров изъяли 70 моторов и свыше 300 км снастей828. По словам заместителя директора ФПС России начальника департамента морской охраны вице-адмирала В. Логвиненко, такое решение было принято на коллегии ФПС в связи с тем, что корабли бригады, помимо пресечения попыток провоза на территорию России контрабанды и незаконной миграции, принимали активное участие в охране морских биоресурсов. Благодаря их боевой выучке и умелым действиям удалось предотвратить массовое разграбление биоресурсов Каспийского моря и в полной мере защитить не только территориальную целостность границ, но и экономическую безопасность России в этом регионе829.
Губернатор Астраханской области А. Гужвин также придерживается высокого мнения о роли морских пограничников в охране биоресурсов Каспия. По его словам, только с приходом в Астрахань морской пограничной бригады удалось дать достойный отпор целой армии браконьеров. Астраханцы продемонстрировали всему миру, что русский осетр на Каспии не является вымирающим видом. Он будет сохранен, но только при условии, что пограничники будут как и прежде охранять его от бездумного истребления830.
Новым шагом на пути усиления борьбы с нелегальным промыслом и торговлей рыбопродукцией в бассейне Каспийского моря стала инициатива полномочного представителя президента Российской Федерации в Южном федеральном округе В. Казанцева, который на совещании руководителей правоохранительных органов ЮФО в Краснодаре 28 февраля 2002 г. предложил разделить полномочия правоохранительных органов по охране морских биоресурсов. Согласно его концепции, территориальные органы и ФПС России должны осуществлять координацию взаимодействия природоохранных структур на море, органы Госкомрыболовства РФ должны контролировать рыболовство во внутренних водоемах, а органы внутренних дел - вести борьбу с преступлениями на объектах хранения, переработки и сбыта рыбной продукции831.
Однако следует иметь в виду, что успехи российских пограничников связаны в первую очередь с противодействием отечественным браконьерам, тогда как нелегальный промысел осетровых широко распространен по всему Каспийскому морю, за исключением разве что Ирана. Осетровые являются трансграничным видом, мигрирующим по всему морю. Без заключения межгосударственных соглашений по охране и рациональному использованию осетровых с участием всех прикаспийских стран спасти этот вид от истребления будет очень сложно. И успехи в отдельно взятой стране не приведут к кардинальному улучшению ситуации с сохранением осетровых. Об этом говорил и Президент России В. Путин во время посещения Астраханской области. По его словам, государство утратило контроль над использованием биоресурсов и в этом проявилась его слабость832.
Объективным препятствием на пути к соглашению всех прикаспийских стран в сфере использования биоресурсов служит неопределенность правового статуса Каспийского моря. До тех пор пока не будет выработан этот основополагающий документ, прикаспийским странам не удастся договориться о координации своих действий по охране биоресурсов Каспия. Без решения основополагающей правовой проблемы невозможно определить точные границы прикаспийских государств на море и зоны так называемой исключительной экономической деятельности, включающей и рыбный промысел.
ЮЖНЫЙ ФОРПОСТ РОССИИ
Данное сравнение любят использовать политики и общественные деятели, определяя роль и место Астраханской области на политической карте Российской Федерации. Сравнение правомерно. По темпам развития Астраханская область сегодня входит в число наиболее динамично развивающихся регионов России. По динамике промышленного производства и капитальных вложений она занимает девятое место из 89 регионов страны.
Чем же обусловлены такие успехи? Во-первых, открытием в семьдесят шестом году крупного месторождения природного газа и конденсата и созданием на его основе Астраханского газового комплекса. Во-вторых, наличием уникальных рыбных ресурсов. И, в-третьих, развитием инфраструктуры транспорта, судостроения и судоремонта. Выгодное географическое положение на перекрестке морских, автомобильных, железнодорожных и авиационных путей сообщения сделало Астраханскую область ключевым звеном в системе евразийских транспортных коммуникаций. Не случайно именно через Астраханскую область проложил свой путь новый транспортный коридор "Север-Юг", соединивший страны Юго-Восточной Азии через Каспийское море и Россию с Европой. Все эти факторы обеспечили Астраханской области твердые позиции в экономике Каспийского региона.
До преобразования Астраханской губернии в область ее территория была в несколько раз больше. В настоящее время Астраханская область граничит на западе с Республикой Калмыкия, а на востоке с Атырауской (бывшей Гурьевской) и Западно-Казахстанской (бывшей Уральской) областями Республики Казахстан. Сухопутный участок границы, до конца еще не делимитированный, проходит по территории четырех районов области: Ахтубинского, Харабалинского, Красноярского и Володарского.
Экономическое положение данных районов области неодинаково. Наибольшей стабильностью отличается Красноярский район, на территории которого расположен Астраханский газоконденсатный комплекс - крупнейший в мире производитель серы. За счет деятельности этого предприятия на 60% формируется областной бюджет. Именно "Астраханьгазпром" дает около 90% всех таможенных платежей в федеральный бюджет, собираемых в зоне ответственности Астраханской таможни.
На территории Ахтубинского района развито производство строительных материалов и соледобыча. Причем в производство стройматериалов активно включилась немецкая компания "Кнауф", создав совместное предприятие ЗАО "Минерал", а соляной промысел в районе озера Баскунчак, разрабатываемый уже не одно столетие, в состоянии удовлетворить потребности в соли всей России. Экономика Харабалинского района до недавнего времени была ориентирована преимущественно на выращивание овощной продукции и ее переработку, чем отчасти занимаются и в соседних Ахтубинском и Красноярском районах.
В последние годы произошли серьезные изменения в геологическом изучении правобережья Волги. На территории Харабалинского района были выявлены перспективные залежи углеводородов. В 2001 г. итальянский концерн "ЭНИ" через свою дочернюю компанию "Аджип Энерджи Б.В.", образовавшую с российскими партнерами совместное предприятие ЗАО "АстраН", приступил к геологоразведочным работам по поиску нефти и газа на перспективном Северо-Астраханском участке, став первой иностранной компанией-недропользователем, начавшим свою деятельность на территории Астраханской области.
Хозяйства Володарского района традиционно специализируются на рыбном промысле и производстве рыбной продукции на рыбообрабатывающих комбинатах. В значительно меньших по сравнению с советскими временами масштабах в Харабалинском и Красноярском районах представлено в настоящее время овцеводство и верблюдоводство. В последние годы во всех четырех районах области начинает возрождаться животноводческая отрасль и основанные на ней производства мясомолочной продукции.
Важную роль в экономике Астраханской области, как и любого приграничного региона, играет внешнеэкономическая деятельность. Астраханская область является крупнейшим транспортным узлом на Юге России. Здесь осуществляется перевалка грузов из Средней Азии и Закавказья, Ирана и Индии. За последние семь лет рост грузооборота по линии коридора "Север-Юг" вырос с нуля до двух миллионов тонн во многом благодаря расширению торговли с Ираном и Индией. В перспективе специалисты прогнозируют рост грузопотока до восьми-десяти миллионов тонн.
Региональные власти и правительство России заинтересованы в увеличении грузооборота, поэтому прилагают усилия для развития транспортной инфраструктуры. В частности, в селе Оля Лиманского района Астраханской области ведется строительство крупнейшего на Каспии российского международного морского порта. Принято решение о соединении порта Оля железнодорожной веткой с существующей железнодорожной сетью, что существенно увеличит его возможности и пропускную способность. В Астрахани эксперты всерьез изучают возможность создания специальной экономической зоны по типу той, что существует в иранском порту Энзели. В городе уже существует один из элементов этой зоны - Каспийский международный торговый центр, действующий в режиме таможенного склада временного хранения.
С распадом Советского Союза Астраханская область приобрела новый статус приграничной территории. Приметой последнего десятилетия стало появление на улицах Астрахани таможенников, а также военных моряков и пограничников, после передислокации сюда частей Краснознаменной Каспийской флотилии и бригады пограничных сторожевых кораблей. В одночасье из глубокого тыла регион оказался на передовой, где столкнулся с целым комплексом новых проблем, обусловленных изменившейся геополитической обстановкой в мире.
Одной из таких проблем является нерешенность вопросов международно-правового оформления границы России с Казахстаном и, как следствие, - отсутствие пограничной зоны или хотя бы ее элементов на территории Астраханской области, прилегающей к границе с Казахстаном. Здесь нет пограничных столбов и наблюдательных вышек, демаркационной полосы: на это у государства просто не оказалось средств. "Прозрачность" астраханского участка российско-казахстанской границы можно наблюдать невооруженным взглядом ввиду того, что граница эта проходит на территории Ахтубинского, Харабалинского и Красноярского районов преимущественно по полупустынной зоне, и лишь на территории Володарского и части Красноярского районов естественной преградой служат пограничные реки Кигач и Иголкинский банк.
Пограничный статус Астраханской области, пересечение различных транспортных магистралей, связывающих страны Востока с центром России, вместе с определенными внешнеэкономическими выгодами для региона создают предпосылки для перемещения по территории области занимающихся деятельностью экстремистского толка незаконных мигрантов, а также превращения региона в транзитный центр контрабанды наркотиков и других товаров.
По сравнению с другими регионами России на территории Астраханской области только идет процесс становления охраны границы в условиях, когда еще не завершена ее делимитация. В силу этого нет и государственного полномасштабного решения по обустройству границы. Пограничникам и таможенникам не хватает помещений, транспорта, средств связи.
С 1998 года охрана границы на этом участке осуществлялась не войсковым способом, а пограничной стражей. Однако хлынувший через эту брешь в границе поток контрабандных товаров и незаконных мигрантов потребовал от пограничников адекватной реакции по охране южных рубежей России. Для охраны астраханского участка границы привлекаются дополнительные силы и средства. Но по-прежнему основной упор делается на привлечение к охране границы местных жителей на контрактной основе. Пока это удается, так как во многих селах у молодых людей нет работы. Около тысячи человек из их числа уже призваны на службу. Определенные надежды возлагаются на местное казачество, но активному привлечению казаков к охране границы мешает значительная удаленность их основных населенных пунктов от сухопутной границы, которая проходит по безлюдной территории. Исключение составляет Красноярский район, где также проживают астраханские казаки. В настоящее время казачеством обсуждается идея организации новых станиц вдоль границы с Казахстаном.
Наиболее напряженная обстановка в деле охраны границы складывается на сухопутном отрезке. Большой объем грузопотока, следующего автомобильным и железнодорожным транспортом, пассажиропоток, транзитные перевозки создают здесь весьма затруднительные условия для осуществления тотального пограничного и таможенного контроля даже в существующих пунктах пропуска ввиду их необорудованности. Достаточно отметить, что через Астраханский транспортный узел ежемесячно проходит по 40 пассажирских составов, более 15 тысяч грузовых вагонов, чтобы понять, в какой напряженной обстановке приходится работать местным контролирующим органам.
Основной проблемой здесь является отсутствие какого-либо установленного режима, свойственного государственной границе, а также большое количество проселочных дорог, которые не позволяют контролировать передвижение по ним автотранспортных средств и людей. По этой причине в приграничных районах Астраханской области нередко происходят угоны скота в соседний Казахстан, чем занимаются подчас и жители Астраханской области. Однажды астраханским пограничникам пришлось столкнуться с совершенно невероятным фактом: около 200 мужчин, женщин, стариков и детей переправились из Казахстана на лодках через реку Кигач и в течение часа опустошили колхозное поле в районе астраханского села Кудряшово, собрав даже недозревшие овощи, и разобрав на запчасти трактор.
Но наиболее распространенным видом преступления здесь является контрабанда. Основными объектами контрабанды стали товары широкого потребления китайского производства, которые приобретаются владельцами на рынках в казахстанских городах, и наркотики. Однако среди наиболее часто фигурирующих в протоколах задержания грузах встречаются лом цветных металлов, шерсть, продукты питания и медикаменты, а также рыбопродукты. Как правило, преступники стараются провезти контрабанду либо в объезд установленных пунктов пропуска на автотранспорте, либо железнодорожным транспортом, пользуясь тем, что железнодорожный пункт пропуска расположен на станции Аксарайская в 40 км от госграницы. На этом отрезке пути контрабандисты стараются сбросить товар для перегрузки в автотранспорт.
Чтобы ликвидировать канал поступления контрабанды в Россию на железнодорожном транспорте, таможенники во взаимодействии с пограничниками и другими правоохранительными органами области стали отслеживать график движения поездов со среднеазиатского направления. Вдоль железнодорожного полотна выставляются специальные группы, которые следят за тем, чтобы не было несанкционированных остановок в пути и сброса грузов. Это дало положительный результат. Контрабандисты вынуждены были отказаться от этого способа перемещения товара через российско-казахстанскую границу. Его стали сгружать с вагонов на ближайшей приграничной железнодорожной станции на территории Казахстана, перегружать в грузовой автотранспорт и под видом другого товара (в основном овощной продукции) пытаться провезти в Россию.
Следует иметь в виду, что отсутствие демаркации государственной границы России с Казахстаном затрудняет проверяющим и контролирующим органам принятие решений, связанных с привлечением виновных лиц, перемещающих товары и транспортные средства, к административной и уголовной ответственности по причине сложности установления факта пересечения грани. Тем не менее положительный результат есть. На российско-казахстанской границе в 2001 г. было задержано 24 транспортных средства с товарами китайского производства, не прошедшими таможенное оформление.
Особого внимания со стороны контролирующих органов требует железнодорожное направление. Таможенный досмотр товаров на станциях крайне затруднен из-за десятикратного переполнения вагонов пассажирами и грузами. Таможенники знают, что в стандартном железнодорожном вагоне имеется около восьмисот мест закладки контрабандного товара. Но, как правило, выйти на него удается тогда, когда имеется достоверная оперативная информация, что в вагоне перевозится контрабанда. В этом случае любые затраты времени и сил на досмотр вагона себя оправдывают.
По мнению руководства Астраханской таможни, фактически проверить все грузы, всех въезжающих и выезжающих невозможно. Поэтому эффективность борьбы с контрабандой включает в себя повышение информированности сотрудников таможни о способах сокрытия контрабандных грузов, ухищрений, предпринимаемых при перемещении через границу. Это требует координации усилий всех правоохранительных органов и накладывает дополнительные обязанности на сотрудников таможни833. На территории Астраханской области правоохранительными органами практикуются скоординированные мероприятия по борьбе с контрабандой, хищением сырьевых ресурсов, незаконным оборотом наркотиков и оружия, выявлением международных "гастролирующих" преступных группировок, дислоцирующихся в Астраханской области и соседних областях Казахстана. Так, в ходе операции "Граница-2001" было раскрыто 330 преступлений, в том числе кража скота с целью угона в Казахстан, контрабанда различных товаров, преимущественно китайского производства. Тогда же был обнаружен и возвращен похищенный в 1998 г. патрульный катер "Маскито", принадлежавший таможенному комитету Министерства доходов Республики Казахстан834.
Время от времени астраханским правоохранительным органам поступает оперативная информация и от коллег из-за рубежа. Так, например, при проведении в июле 2001 г. повторного таможенного досмотра состава поезда "Душанбе-Москва" на станции Верхний Баскунчак была выявлена крупная партия наркотиков. Получив оперативную информацию от Агентства по контролю за наркотиками при президенте Таджикистана, Астраханская таможня и УФСБ осуществили совместные оперативно-розыскные мероприятия, которые позволили выявить в одном из вагонов тайник, где находилось 30 килограммов героина835.
В основном наркотики поступают в Астраханскую область железнодорожным и автомобильным транспортом. В числе лиц, занимающихся незаконным распространением наркотиков, доминируют граждане Таджикистана, Узбекистана и Азербайджана. Только в 2001 г. на территории области милицией было задержано за сбыт наркотиков 53 представителя этих стран.
Несмотря на определенные успехи правоохранительных органов Астраханской области, пограничников и таможенников, борьба с незаконным оборотом наркотиков еще далека от завершения. Данному преступному бизнесу способствует не только объективная "прозрачность" российско-казахстанской границы, но и обстановка в соседних с Россией государствах. Так, Казахстан еще не ратифицировал ни одного международного договора о пресечении контрабанды наркотиков, а именно через границу с этим государством в Россию, по сведениям МВД России, поступает 93% марихуаны, 85% гашиша, 78% опия836. По некоторым сведениям, наркотики из Афганистана и других центрально-азиатских стран проложили себе дорогу и через территорию Турменистана. Через порт Туркменбаши на Каспии они отправляются в соседние страны837.
В 1999 г. российские таможенники имели случай столкнуться с этой проблемой. 21 января при таможенном досмотре турецкой автомашины "Сканиа" в международном морском порту Оля был обнаружен оборудованный в дополнительном подвесном баке из-под бензина тайник, в котором находилось 220 пакетов с героином, каждый весом в один килограмм. По самым скромным подсчетам, стоимость изъятого наркотика составляла 20-22 млн. долларов США. Основной легальный груз, который перевозила турецкая автомашина, составлял макароны. Он, как и визы у сопровождающих лиц, был оформлен соответствующим образом и не вызвал замечаний у туркменских таможенников и пограничников, которые не удосужились провести тщательный досмотр машины перед посадкой ее на морской паром. Очевидно, что наркокурьеры сделали ставку на необорудованность таможенного и пограничного постов в порту Оля, но просчитались.
Прекращения транзита наркотиков в ближайшие годы ожидать не приходится, особенно если учесть, что в отношении Афганистана, одного из главных производителей наркотиков в Центральной Азии в 2002 г., перестали действовать санкции, применявшиеся к странам, участвующим в нелегальном производстве наркотиков, введенные ранее США. В своем послании к Конгрессу президент США Дж. Буш мотивировал неприменение санкций, которые сделали бы невозможным оказание экономической помощи Афганистану, интересами национальной безопасности США838.
Каким путем в ближайшее время будет решаться вопрос осуществления надлежащего контроля на российско-казахстанской границе? Государственный таможенный комитет России и Южное таможенное управление убеждены в том, что таможенную службу на российско-казахстанской границе в зоне деятельности Астраханской таможни необходимо укреплять, в том числе за счет увеличения численности астраханских таможенников. Как заявил начальник штаба Северо-Каспийского регионального управления ФПС России В. Путов, "следующие два-три года станут переломными в решении этого вопроса. В частности, совместно с ГТК будет решаться вопрос о переносе контрольных пунктов непосредственно на линию границы. Но пока не будет проведена демаркация, делать это нецелесообразно"839.
На сегодня, по убеждению начальника Северо-Кавказского регионального управления ФПС России Е. Болховитина, у пограничников недостаточно сил и технических средств для того, чтобы надежно поставить заслон на границе с Казахстаном. Но в ближайшее время ФПС РФ намерена привлечь в Астраханскую область дополнительные силы, в том числе и для охраны морских границ. Заключенный в январе 2002 г. протокол о намерениях между администрацией Астраханской области и СКРУ ФПС РФ, принимая во внимание перспективное развитие внешнеторговых перевозок через Астраханский транспортный узел в рамках формирования транспортного коридора "Север-Юг", предусматривает поэтапную реконструкцию пограничных пунктов пропуска. В частности, речь идет о завершении обустройства и технического оснащения причала на территории ООО "Стрелецкое-Терминал-2" и оборудовании Центрального грузового района ОАО "Астраханский порт" комплексом технических средств пограничного контроля в целях его открытия для захода иностранных судов. Рассмотрена также возможность создания специализированного причала для проведения пограничного контроля судов, следующих через Астраханский порт транзитом.
МИГРАЦИОННАЯ СИТУАЦИЯ ТРЕБУЕТ КАРДИНАЛЬНЫХ РЕШЕНИЙ
Другой важной проблемой, связанной с Астраханским приграничным регионом, является незаконная миграция. Ввиду отсутствия решения правительства РФ по данному вопросу существует устойчивый канал незаконной миграции в Российскую Федерацию лиц (в основном граждан Афганистана, Ирана, Китая), следующих транзитом через Казахстан без действительных документов на право пересечения границы. Так, в 2000 г. пограничниками на железнодорожных станциях "Аксарайский" и "Верхний Баскунчак" через государственную границу было пропущено 686 тыс. чел., отказано во въезде в Россию 5891 человеку по причине неправильного оформления документов. 75 граждан Афганистана были задержаны как незаконные мигранты.
Основным способом проникновения на территорию России для нелегалов является железнодорожный транспорт. Договариваясь с проводниками, они укрываются в вагонах в специально оборудованных тайниках в межпотолочном перекрытии и других труднодоступных участках. Очень часто используются поддельные документы. Поэтому при осуществлении пограничного контроля контролеры особое внимание обращают на то, где и когда ранее пересекал госграницу России предъявитель документа. Как правило, пограничникам удается выявить несоответствие в визовых документах. В подобных случаях пассажира снимают с поезда, оформляют документальный отказ во въезде в Российскую Федерацию и выдворяют на очередном поезде в обратном направлении. Однако по опыту пограничники знают, что на ближайшей станции на территории Казахстана этот человек сойдет с поезда и предпримет новую попытку проехать в Россию, возможно, уже не железнодорожным, а автомобильным видом транспорта.
Существует и другая сторона этой проблемы. Связана она с той легкостью, с которой иностранные граждане получают в российских консульских учреждениях визы на въезд в Россию. Так, например, в канун нового 2000 г. в международном аэропорту "Астрахань" при проверке паспортного режима у пассажиров, прибывших на самолете авиакомпании "Дагестанские авиалинии" рейсом из Объединенных Арабских Эмиратов, пограничники выявили 38 граждан Шри Ланки с сомнительными документами. Согласно визам, они прибыли в Россию с коммерческой целью, однако никто из них не владел не только русским, но и английским языком. Все приезжие оказались рабочими низкоквалифицированных профессий (водитель, рыбак и т.д.). Несмотря на это, на родине им были оформлены в рекордно короткие сроки соответствующие документы: визы на въезд в нашу страну они получили спустя несколько дней после получения загранпаспорта. Так как шри-ланкийцы при получении визы на въезд в Россию дали о себе заведомо ложную информацию, то командование отдельного контрольно-пропускного пункта "Астрахань" приняло решение отказать им во въезде в Россию. Как оказалось, Россия была для ланкийцев лишь промежуточным пунктом в маршруте, который они совершали с родины в страны Европы, где собирались просить политического убежища и остаться на постоянное место жительства.
Данная тенденция не может не настораживать, так как бороться с незаконной иммиграцией было бы намного легче, если бы российские консульские учреждения более строго подходили к вопросу предоставления иностранцам возможности посещения России. Ведь не секрет, что на стороне боевиков в Чечне воюют иностранные наемники, которые приникают на Северный Кавказ всеми возможными путями. Не случайно директор ФПС РФ Константин Тоцкий подчеркнул, что в 2001 г. пограничниками было задержано около сотни иностранцев за попытку проникнуть в Россию для участия в боевых действиях в Чечне. По его словам, иностранные граждане имели при себе подлинные паспорта, туристические визы, выданные в российских консульствах за рубежом, и приглашения туристических фирм. В составе этих групп, как и в случае со шри-ланкийцами, задержанными пограничниками в астраханском аэропорту, находились исключительно мужчины крепкого телосложения в возрасте от 30 до 45 лет, имевшие по 10-20 долларов на человека840.
Учитывая актуальность проблемы, директор ФПС России К. Тоцкий назвал борьбу с незаконной миграцией одной из главных задач пограничников. С одной стороны, по его словам, речь идет о мигрантах, которые используют территорию РФ для незаконного транзита в Западную Европу, с другой - о лицах, которые пытаются нелегально осесть на территории России. Как отметил директор ФПС, в настоящее время колонии из числа граждан Вьетнама, Китая и Афганистана являются наиболее крупными на территории России, и они постоянно увеличиваются841.
На этом фоне безразличие Запада к проблемам охраны восточных рубежей европейского континента не может не удивлять, так как значительный поток незаконных мигрантов и наркотиков следует через Россию транзитом именно в направлении европейских стран. По мнению директор московского бюро Международной организации по миграции (МОМ) Эдвина МакКлейна, обустройство границы России с Казахстаном заслуживает особого внимания, так как через Казахстан на территорию РФ проникает наибольшее число незаконных иммигрантов. Он подчеркнул "важность обустройства юго-восточных рубежей" России, подвергнув при этом критике Запад за нежелание содействовать этому. По словам МакКлейна, "страны Запада гораздо охотнее выделяют средства на программы укрепления таможенного и пограничного контроля на западных рубежах России, чем на приоритетную для РФ юго-восточную границу". По его словам, страны-доноры МОМ выделили около 500 тыс. долларов на осуществление проектов на западных границах России и совсем не выделили средств для обеспечения подобных проектов на юго-восточных рубежах, в том числе с Казахстаном. МакКлейн сказал, что это объясняется "озабоченностью западных стран притоком российских граждан". При этом он отметил, что Запад этим демонстрирует "непонимание остроты проблемы миграции в самой России"842.
В Российскую Федерацию из стран Востока люди едут как правило для того, чтобы заработать на сезонных работах. В последние годы через Астраханскую область в глубь России проезжает ежегодно до 25-30 тысяч граждан одного только Таджикистана. Но часть мигрантов из Средней Азии, Закавказья и Северного Кавказа оседает и на территории области. Так, по данным департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Астраханской области, в 2001 г. в области было официально зарегистрировано свыше 2 тыс. так называемых трудовых мигрантов, занятых в основном в сельском хозяйстве843. Понятно, что присутствие иностранной рабочей силы не способствует сокращению безработицы в Астраханской области, где официально зарегистрировано свыше 34 тыс. безработных.
В этническом составе населения Астраханской области в последние годы тоже происходят изменения. Если еще в 1980-х гг. русские составляли 72% населения области, то сегодня на их долю приходится не более 65%. Казахи занимали вторую позицию с 12% от общего числа жителей региона. При этом следует учесть, что численность казахского населения Астраханской области имеет тенденцию к росту за счет превышения рождаемости над смертностью на 20%. Для сравнения - у русских в Астраханской области этот показатель составляет 1,85%. Но буквально за последние годы в Астраханской области выросли в численности крупные таджикское, грузинское, азербайджанское и другие общества. Незаметно начинает меняться культурный слой и менталитет целых населенных пунктов.
Данная ситуация не может не волновать региональные власти. Одной из главных составляющих концепции региональной безопасности предполагается сделать упорядочение въезда и проживания на территории области иностранных граждан. Прежде всего речь идет о сокращении срока их регистрации с 10 до 3 суток и увеличение штрафов за нарушение правил проживания. В адрес правительства была направлена просьба рассмотреть вопрос о введении визового режима для граждан Узбекистана, Азербайджана и Таджикистана. Только в этом случае, считают авторы концепции региональной безопасности, сможет действовать система выдворения незаконных иммигрантов с территории России.
Кроме того разработчики концепции направили в правительство РФ письмо с просьбой запретить движение поездов Душанбе-Астрахань. Связано это с тем, что на территории железнодорожного вокзала Астрахани осенью 2001 г. стали скапливаться тысячи граждан Таджикистана, которые не имели возможности уехать к себе на родину в связи с тем, что правительство Казахстана приняло решение о запрете прохождения данного поезда через их республику. После того как вопрос с графиком движения поезда был урегулирован, таджики стали регулярно отправляться на родину по железнодорожному маршруту Астрахань-Душанбе. Но в марте 2002 г. проблема вновь обозначилась. На этот раз российские железнодорожники предъявили претензии таджикским коллегам к санитарному состоянию поезда Душанбе-Астрахань. Его движение в середине марта было приостановлено российской стороной до устранения выявленных недостатков со стороны страны отправителя. Однако более существенную причину, влияющую на развитие ситуации с поездом из Таджикистана, следует искать в том, что данный маршрут используется как канал доставки в Россию наркотиков.
Вопрос регулирования миграционных процессов при помощи возведения правовых барьеров на пути лиц, пребывание которых на территории государства нежелательно по разным мотивам, в настоящее время является весьма актуальным и широко обсуждается не только в Астраханской области, но и в Совете безопасности России. Так, член Совбеза, полномочный представитель президента РФ в Поволжском федеральном округе С. Кириенко, подчеркивая проблему открытости границы России с Казахстаном, через которую в Россию попадает до 90% нелегальных мигрантов, справедливо обратил внимание на то обстоятельство, что Казахстан имеет около 20 соглашений о безвизовом въезде со странами, с которыми Россия не заключала таких соглашений844.
Что касается вопросов так называемой трудовой миграции, то, по мнению экспертов, в ближайшие годы России будет хватать собственных трудовых ресурсов. Рассматривая проблемы жителей приграничных районов, члены Совета безопасности пришли к выводу, что для жителей районов, граничащих со странами СНГ, переход через границу для общения с родственниками должен быть упрощен845.
Той же позиции придерживаются и власти Астраханской области. В процессе обсуждения путей решения миграционной проблемы здесь все чаще говорится о необходимости усиления пограничного контроля, вплоть до введения визового режима для лиц, следующих в Россию из Казахстана. Однако здесь считают, что эта мера, будучи вынужденной, не должна касаться жителей приграничных с Россией районов Казахстана, с которыми Астраханскую область связывает активно развивающееся межрегиональное сотрудничество.
ГРАНИ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Вопросы безопасности границ невозможно эффективно решать без сотрудничества с сопредельными регионами. Внешнеполитическая линия администрации Астраханской области нацелена на установление добрососедских отношений с соседними областями Республики Казахстан. Развивая это направление, с 1993 г. с Атырауской, Западно-Казахстанской и Мангистауской областями Казахстана было заключено 10 межрегиональных соглашений, затрагивающих различные сферы торгово-экономического, научно-технического и культурного сотрудничества.
Наиболее перспективные направления этих взаимоотношений были включены в Мероприятия к программе приграничного сотрудничества Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999-2007 гг. Среди них можно выделить такие, как:
− изготовление на судостроительных заводах Астраханской области средств добычи углеводородного сырья на Каспийском море, судов различного назначения и другого оборудования для приграничных регионов Республики Казахстан по программе освоения шельфовых месторождений Каспия;
− проработка на взаимовыгодной основе технологической схемы переработки казахстанской нефти на мощностях астраханских нефтегазоперерабатывающих предприятий;
− осуществление Российской Федерацией и Республикой Казахстан долевого участия в строительстве автомобильного моста на приграничной реке Кигач по ранее договоренной схеме соотнесения затрат 50 на 50;
− осуществление для нужд приграничных регионов взаимовыгодных поставок продовольственного зерна (пшеницы) и зернофуража из Республики Казахстан при встречных поставках сельхозпродукции из Астраханской области;
− организация и проведение в Северном Каспии совместных научных исследований по оценке запасов биологических промысловых объектов, определению лимитов их вылова и урегулирование вопросов рыболовства на Северном Каспии и в дельтах рек Волги и Урала, а также ряд вопросов пограничного строительства, экологии, науки и культуры.
Вместе с тем по-прежнему актуальной проблемой для развития приграничного сотрудничества с Казахстаном, требующей своего решения на федеральном уровне, остается открытие и обустройство по постоянной схеме пунктов пропуска на астраханском участке российско-казахстанской границы. Увеличение пропускной способности пунктов позволит дальше развивать товарооборот между Астраханской областью и Казахстаном, который занимает сегодня второе место среди других 55 зарубежных партнеров области и первое место среди стран СНГ, составляя более 35 млн. долл. в год. При этом свыше 32 млн. долл. приходится на экспорт и лишь около 4 млн. долл. - на импорт. Основу экспорта в Казахстан составляют летательные аппараты (34,8%), продукты питания (10%), изделия из черных металлов (5,3%), гипс, цемент (4,3%). Из Казахстана импортируются в основном рыба (38%), хлебные злаки (27,2%), табачные изделия (18%).
Политическая поддержка бизнеса на постсоветском пространстве всегда играла и будет играть весомую, если не определяющую, роль для развития экономики. Под гарантии правительства или региональных властей деловые круги готовы рисковать своими капиталами на территории стран СНГ.
В современных условиях региональные власти зачастую берут на себя важную функцию движителя торговли. Примером тому служит подписанный 16 июля 2001 г. в Астрахани протокол намерений о сотрудничестве между Астраханской областью РФ и Западно-Казахстанской областью РК, который свидетельствует о желании руководства обеих областей создать условия для продвижения российских и казахстанских товаров на внутренние рынки регионов. Для этого предполагается, в частности, развивать сотрудничество по пути создания оптовых рынков товаров.
Астраханские предприниматели заинтересованы в ведении такого рода торговой деятельности на территории не только Западно-Казахстанской, но и Атырауской областей. Тем более что со стороны руководства этой казахстанской области исходит ответная инициатива. Там очень заинтересованы, чтобы в Атырау появились оптовые рынки крупных астраханских товаропроизводителей. Так, аким Атырауской области С. Даукеев отмечал, что акимат готов оказать всестороннее содействие в создании совместных предприятий с астраханскими партнерами. В частности, активно прорабатывается вопрос по строительству моста через пограничную реку Кигач. По словам С. Даукеева, с казахстанской стороны по этому проекту все вопросы решены. Выделены средства на проектирование моста. В 2002 г. планируется начать строительство казахстанского участка автодороги Атырау-Астрахань. Это будет способствовать оживлению не только товарооборота, но и контактов жителей соседних областей846.
Но не только в торговой сфере лежат точки соприкосновения у Астраханской и соседних казахстанских областей. Их сближает целый комплекс вопросов. Речь идет о борьбе с саранчой, об экологической безопасности, борьбе с браконьерством, подготовке специалистов различных областей. В перспективе именно в Астрахани и Уральске предполагается открыть консульские учреждения обоих государств.
Наметились грани сотрудничества у Астраханской области с соседними казахстанскими областями и в сфере охраны биоресурсов Каспийского моря. В частности, по итогам рабочей встречи, прошедшей в Астрахани 16 июля 2001 г., губернатор Астраханской области РФ А. Гужвин и аким Атырауской области РК С. Даукеев сделали совместное заявление по ситуации, складывающейся в сфере рыбного хозяйства в связи с расширяющимися процессами освоения месторождений жидких углеводородов в Каспийском регионе. Руководители обеих областей объявили, что будут принимать совместные согласованные меры, направленные на борьбу с браконьерством, охрану, сохранение и воспроизводство рыбных запасов в северной части Каспийского моря, бассейнах рек Волги и Урала. Астраханские и атырауские специалисты договорились проводить регулярные совместные мероприятия по осуществлению мониторинга за природной средой прилегающих к побережью областей зон Северного Каспия.
Основания для подобных заявлений имеются весьма весомые. В Атырауской области в 2001 г. усилили меры по борьбе с браконьерством, в результате которых осетровые впервые за последние десять лет дошли до своих естественных нерестилищ в верховьях реки Урал. В ходе этих мероприятий, например, у берегов Казахстана было задержано судно "Колонок", принадлежащее одной из астраханских фирм, на борту которого имелось четыре тонны рыбы осетровых видов, пойманных незаконно. Кроме того правоохранительные органы РК ликвидировали на своей территории подпольный цех, в котором изготовлялась незаконно добытая черная икра и фасовалась в тару с фирменной маркировкой ОАО "Русская икра"847.
Важно подчеркнуть, что заявление, сделанное руководителями Астраханской и Атырауской областей, гораздо весомее, чем просто декларация намерений, так как оно сделано от имени руководителей двух регионов разных государств. Оно наглядно демонстрирует их политическую волю в стремлении совместными усилиями устранить препятствия на пути цивилизованного рыбного промысла в бассейне Северного Каспия. Подобного взаимопонимания и соглашения по совместной борьбе с браконьерством у руководства Астраханской области нет ни с Калмыкией, ни с Дагестаном.
Вопрос расширения сотрудничества России и Казахстана в деле обеспечения безопасности своих границ получил в конце 2001 г. долгожданное развитие. Госдума России единогласно ратифицировала на пленарном заседании 26 декабря договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в охране внешних границ, подписанный в Москве 21 октября 1994 г. Озабоченность Казахстана своими границами заметно усилилась после террористических актов в США в сентябре 2001 г. В преддверии военной операции США против террористов, в особенности тех, которые базируются в Афганистане, казахстанские аналитики стали прогнозировать отток террористов в другие страны, в том числе в соседний с Казахстаном Узбекистан. Вследствие этого казахстанские власти предприняли шаги к усилению мер безопасности на своих южных границах848.
Ратифицированный в Москве договор, по мнению руководства ФПС РФ, подводит прочную правовую базу под российско-казахстанское сотрудничество в охране внешних границ, определяет основные направления и характер этого сотрудничества, закрепляет курс на дальнейшее сближение России и Казахстана. Этот договор предусматривает постоянный обмен информацией между пограничными войсками РФ и Казахстана об обстановке, складывающейся на внешних границах. Согласно документу, стороны будут сотрудничать в оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности, оказывать друг другу необходимую помощь в подготовке офицерских кадров и младших специалистов для пограничных войск849.
Расширяется межведомственное сотрудничество между Российской Федерацией и Республикой Казахстан и в деле охраны биологических ресурсов Каспийского моря. Так, реализуя решение заседания Комиссии по водным биоресурсам Каспийского моря, состоявшегося 19-20 декабря 2000 г. в Астрахани, Северо-Каспийское бассейновое управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, Главрыбвода Госкомитета РФ по рыболовству и Северо-Каспийское региональное учреждение по охране биоресурсов Республики Казахстан в марте 2001 г. заключили Соглашение о сотрудничестве и взаимодействию по охране осетровых видов рыб в Каспийском море.
В апреле того же года в северо-западной части Каспийского моря российскими и казахстанскими рыбоохранными органами была проведена специальная совместная операция "Осетр". План акции предусматривал задействовать не только флот, но и авиацию для выявления браконьерских баз в приграничных с Российской Федерацией водах Республики Казахстан и взаимный обмен информацией. Инспекторами рыбоохраны были выявлены в итоге многочисленные факты нарушения правил рыболовства в прибрежных водах Астраханской и Атырауской областей.
Разработано и находится в стадии согласования Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по рыболовству и Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Казахстан "О сотрудничестве и взаимодействии по охране осетровых видов рыб и других водных биологических ресурсов бассейна Каспийского моря".
Российские и казахстанские моряки-пограничники также планируют проведение на Каспии совместных учений по отработке задач борьбы с браконьерством. Договоренность об этом была достигнута в ходе встречи руководства Северо-Кавказского регионального управления ФПС России и регионального управления "Батыс" погранслужбы Комитета национальной безопасности Казахстана. Как подчеркнули участники встречи, в настоящее время необходимы совместные усилия в борьбе с хищническим уничтожением морских биоресурсов, тем более, что обе страны соблюдают международный мораторий на лов осетровых рыб в Каспийском море850.
Однако подписание межправительственного Соглашения о сохранении и использовании биоресурсов Каспийского моря, подготовленного еще в 1993 г. и парафированного прикаспийскими государствами в 1997 г., до сих пор откладывается, что серьезно осложняет ситуацию на Каспии. Намеченный на октябрь 2001 г. саммит прикаспийских государств, на котором планировалось обсудить проблемы Каспийского моря, в том числе и использование биоресурсов, не состоялся. Однако эта тема по-прежнему находится в центре внимания Правительства России. На одном из своих заседаний в конце 2001 г. Правительство РФ поручило ряду ведомств подготовить и представить ему проект Соглашения с прикаспийскими государствами о сохранении и использовании биологических ресурсов Каспийского моря851.
Отдельным этапом в сфере создания надежного барьера на пути контрабанды товаров через Астраханский участок российско-казахстанской границы стало сотрудничество российских таможенников с американскими специалистами. Несколько лет назад Государственный таможенный комитет России подписал с департаментом энергетики США Договор о взаимных действиях по обеспечению таможенной границы России средствами контроля за радиационными и расщепляющимися материалами, перевозки которых строго регламентированы положениями Базельской конвенции. В рамках программы "Вторая линия защиты" за счет американской стороны в пунктах пропуска ряда постов Астраханской таможни, преимущественно на морском направлении, были оборудованы стационарные системы радиационного контроля российского производства.
Очевидно, что при решении данного вопроса сыграло свою роль то, что Астраханская область имеет морское сообщение с Ираном. Однако наличие современных средств контроля позволяет выявлять радиационные материалы не только при экспорте грузов. В 1999 г. на таможенном посту "Стрелецкий" был задержан принадлежавший одному из астраханских муниципальных предприятий грузовой автомобиль "КрАЗ", на поверхности которого обнаружили радиоактивное загрязнение, в несколько раз превышающее допустимые нормы безопасности.
В ноябре того же года на таможенном посту "Красный Яр" была выявлена контрабанда радиационного груза. В полуприцепе автомашины "ДАФ", принадлежавшей одной из турецких фирм, следовавшей транзитом через Россию из Турции в Казахстан, среди других товаров находились две транспортные упаковки для перевозки радиоактивных материалов, которые были заявлены в сопроводительных документах как медицинское оборудование. Было зафиксировано превышение естественного радиационного фона на поверхности этих упаковок более чем в 300 раз. И это не единичные примеры.
Неудивительно, что в 2001 г. Конгресс США принял решение помочь российским таможенникам оборудовать соответствующими системами радиационного контроля и сухопутную российско-казахстанскую границу. Ожидается, что в ближайшее время на астраханском участке будет оборудован автопереход "Караозек"852.
Принимая во внимание все вышеизложенное, становится очевидным, что для предотвращения негативных процессов, сопутствующих расширению приграничного сотрудничества между Россией и Казахстаном, необходимо ускорить разработку, рассмотрение и принятие федеральных законов "О статусе иностранных граждан в Российской Федерации" и "О статусе приграничных территорий".
В статьях этих законов должны быть зафиксированы основные положения режима приграничной территории, предусматривающие порядок въезда-выезда, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств на приграничной территории; перемещения грузов, товаров в пределах приграничной территории; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий на приграничной территории, а также определены полномочия приграничного субъекта Российской Федерации в части регулирования процессов внутренней миграции в приграничные районы и введения квот на прием и распределение иностранных граждан и лиц без гражданства.
Необходимо осуществить работу по оснащению пунктов пропуска на российско-казахстанской границе современными техническими средствами таможенного контроля и упорядочить график движения железнодорожного транспорта, с тем чтобы подавать его для проведения досмотра равномерно. Необходимо пересмотреть практику выдачи въездных документов для иностранных граждан на территорию России, с тем чтобы уже на дальних подступах к российской границе пресекать попытки проникновения в нашу страну нежелательных элементов.
По-прежнему важным условием для обеспечения безопасности государственной границы является принятие правительством РФ решения по обустройству пограничного отряда на территории Астраханской области. Отряд был передислоцирован на территорию региона в 2000 г. приказом директора ФПС России. На первоначальное обустройство подразделений Астраханского пограничного отряда региональными властями были выделены средства из областного бюджета. Однако без финансирования этой работы из федерального бюджета решить вопрос вряд ли удастся.
Главной проблемой Каспийского моря, от решения которой во многом зависит решение других неотложных вопросов, является проблема его правового статуса. При анализе этой проблемы можно выделить ее региональные аспекты. Принципиальная позиция России, рассматривающей Каспий как уникальный внутриконтинентальный водоем, на который не распространяется в чистом виде ни Конвенция ООН по морскому праву, ни принятые в международной практике принципы раздела озер; а также декларируемая РФ приверженность договорам РСФСР и Персии, СССР и Ирана, делают неприменимыми к Каспию положения федерального законодательства, касающиеся внутренних и территориальных морских вод, континентального шельфа и морских недр.
Правовая неопределенность режима прибрежной зоны Российской Федерации порождает массу новых проблем, основной из которых является разграничение прав на использование прибрежной зоны и ее недр между прикаспийскими субъектами РФ, а также между ними и федерацией в целом. Ситуация усугубляется тем, что в прибрежной зоне РФ установлено около десятка различных режимов особой охраны природной среды федерального и территориального назначения, порой перекрывающих друг друга. Правовой вакуум каждый из прикаспийских субъектов РФ заполняет по своему усмотрению.
На наш взгляд, одним из способов решения указанных проблем является принятие федерального закона "О прибрежной зоне Каспийского моря Российской Федерации". Наряду с установлением правового режима прибрежной зоны, закон должен определять правовые основы и экономический механизм межотраслевого баланса и комплексного использования биологических и минеральных ресурсов в принадлежащей РФ прибрежной зоне Каспийского моря.
В международно-правовой сфере доминирующее положение России на Каспии было закреплено соответствующими договорами с Персией812, что позволило нашему государству на законных основаниях осуществлять свою политику по использованию акватории Каспия в целях судоходства и освоения его природных ресурсов. "Полный и абсолютный контроль России над всем Каспийским морем в течение длительного исторического времени, признание государствами мира этих прав царской России, за некоторыми исключениями, не ставился под сомнение в современной международно-правовой доктрине", - отмечают специалисты Совета по изучению производительных сил России813.
Однако в последнее время та договорная база, которая столетиями определяла правовой статус Каспия, стала активно пересматриваться, что делается, в первую очередь, новыми прикаспийскими государствами (Казахстаном, Туркменистаном и Азербайджаном). Азербайджан, например, в одностороннем порядке объявил о включении части Каспия в состав своей государственной территории, записав это в своей Конституции. Так было положено начало процессу деления Каспийского моря, свидетелями которого мы сегодня являемся.
Тот факт, что правовой статус Каспия до сих пор не выработан, свидетельствует о слабости позиций нашего государства в переговорном процессе. Затягивание вопроса с определением статуса Каспия играет на руку тем, кто не желает укрепления позиций России в этом регионе. Мы должны сознавать, что речь идет о регионе, где концентрация проблем, уникальность которых проявляется в их диапазоне и содержании, теснейшей взаимосвязи, сплетении внутренних и международных аспектов, достигла наивысшего для России предела и представляет реальную угрозу ее национальной безопасности. Приходится согласиться с мнением ряда российских ученых, что ни на одном из других географических направлений негативные последствия распада СССР не проявили себя для России так непосредственно и жестко, как в Каспийском регионе. Об этом свидетельствует уже тот факт, что именно в непосредственной близости Каспийского моря сформировался один из очагов постоянной напряженности в мире. Армяно-азербайджанский конфликт из-за Нагорного Карабаха, военные действия России на Северном Кавказе, гражданское противостояние в Таджикистане и, наконец, Афганский кризис - вот неполный список военно-политических конфликтов, оказывающих заметное влияние на международную обстановку в Прикаспии.
На этом фоне демонстрация силы, предпринятая Россией на Каспии в ходе произошедшего в апреле 2002 г. визита в Астраханскую область Президента России В. Путина, призвана напомнить как прикаспийским странам, так и всему мировому сообществу о наличии российских интересов в этом регионе, для отстаивания которых наша страна имеет необходимый потенциал.
Активизация Военно-морских сил России на Каспии не осталась незамеченной со стороны прикаспийских государств. В частности, профессор тегеранского университета д-р Юсеф Мулаи в интервью корреспонденту ИСНА выразил сомнение в том, насколько необходимы российские военные маневры в Каспийском море. "Непонятно, какие нерегиональные государства создают угрозу безопасности стран Каспия, в частности России, и против какой угрозы направлены названные маневры"814.
По мнению доктора Мулаи, Россия, так или иначе, из-за своих проблем в Чечне хочет укрепить свое военное положение в Северо-Кавказском регионе, и маневры проводятся в связи с внутренними проблемами России, а не с внешними. Другая причина может быть связана с тем, что проблемы Каспия достигли критической отметки и Россия хочет направить свои действия, по крайней мере в экономической сфере, в русло американской политики, т.е. русские будут действовать в одном направлении с американцами815.
России на самом деле было бы скорее выгодно экономическое и политическое присутствие ведущих экономических держав на Каспии, чем игнорирование ими этого региона. Такое присутствие наша страна могла бы использовать для своего вовлечения в крупные долговременные международные проекты экономического и политического характера. Однако военное присутствие на Каспии внерегиональных держав для России нежелательно. Поэтому наша страна должна быть заинтересована в скорейшем закреплении международно-правовых условий, которые определили бы будущий статус Каспийского моря таким образом, чтобы исключить присутствие в его акватории любых вооруженных сил стран, не прилегающих к Каспию.
Комментируя проведенные весной 2002 г. военно-морские учения на Каспии, Президент России В. Путин, отметил, что подобного рода военные мероприятия в регионе Россия не проводила уже в течение 10 лет. Однако на Каспии накопилось очень много проблем военно-политического характера. Через Каспий проходят пути, которые могут быть использованы террористами. Не надо забывать, что еще не закончены боевые действия в Афганистане, который находится в непосредственной близости от этого региона. Через Каспий проходят пути наркотрафика из Афганистана в Россию и Западную Европу. Помимо выполнения военных учений, в ходе сбор-похода кораблям Каспийской флотилии поставили задачу отработать меры по перекрытию каналов, которыми могут воспользоваться террористы и наркодельцы.
Однако Астраханский регион находится в центре внимания правоохранительных структур не только в связи с тем, что через его территорию возможно проникновение людей из сопредельных государств, которые следуют для пополнения бандформирований. Астраханская область граничит с Казахстаном не только на суше, но и на море, в котором обитают многие ценные промысловые виды рыб. Защита биоресурсов Каспийского моря и экономических интересов государства является одной из основных задач пограничников. Это особо подчеркнул заместитель генерального прокурора РФ С. Фридинский на совещании руководителей правоохранительных органов Южного федерального округа РФ 28 февраля в Краснодаре. На нем прозвучали данные, согласно которым в сфере использования биоресурсов в 2001 г. рост количества преступлений по ЮФО составил 69,7%, что вывело данную сферу на третье место после терроризма и бандитизма816.
Однако в упомянутой области экономики правоохранительные органы сталкиваются с серьезными трудностями. Так, в отношении границ России на Каспийском море пока существует неопределенность, ибо правовой статус этого огромного замкнутого водоема не определен. Несмотря на то, что никто не отменял положения российско-персидского (1921 г.) и советско-иранского (1940 г.) договоров, сегодня на них мало кто ссылается ввиду того, что они перестали отвечать реалиям дня. Новые прикаспийские государства: Туркменистан, Казахстан и Азербайджан, а вместе с ними Россия и Иран, возлагают большие надежды на нефть и газ Каспия. Потенциальные возможности углеводородных запасов Каспия оцениваются чрезвычайно высоко. Каспийский регион сравнивают с Персидским заливом и Западной Сибирью. Потенциальные запасы газа одного только Туркменистана составляют 9 трлн. куб. м - это четвертые по величине запасы в мире, в два раза превосходящие запасы США817. Углеводородные запасы в российском секторе Каспийского моря хоть и признаются более скромными в сравнении с крупнейшими азербайджанскими и казахстанскими морскими месторождениями, тем не менее упускать шанс увеличить свои энергоресурсы за счет каспийской нефти Россия не собирается. На Каспии успешно ведет нефтеразведку российская нефтяная компания "ЛУКойл". Вместе с РАО "Газпром" и другой крупнейшей отечественной нефтяной компанией "ЮКОС" она основала Каспийскую нефтяную компанию, которая получила права на значительный лицензионный участок каспийского дна в северной части моря.
Располагая значительной базой судостроения, в том числе и для морского нефтепромысла, а также развитой транспортной инфраструктурой, Астраханская область стала играть ведущую роль в политике России по освоению углеводородных ресурсов Каспийского моря. Эта роль еще более возросла после того, как через территорию Астраханской области был проложен нефтепровод, соединивший в рамках Каспийского трубопроводного консорциума нефтяные месторождения Казахстана с нефтеналивными терминалами в российском городе Новороссийске. Данный проект был не единственным, который предлагался для транспортировки каспийской нефти на мировые рынки. До сих пор обсуждаются проекты строительства альтернативных нефтепроводов в обход России, в том числе и по дну Каспийского моря из Казахстана и Туркменистана в Азербайджан. Все понимали, что маршруты трубопроводов изменят хрупкое политическое равновесие и без того в нестабильном регионе, укрепят мощь стран, которые будут их контролировать. Вот почему прокладка КТК означала важное событие в жизни России и политике Каспийского региона. Не случайно бывший советник президента США, консультант Центра стратегических и международных исследований Збигнев Бжезинский подчеркивал, что тот, кто будет доминировать в вопросе доступа к Каспийскому региону, скорее всего и окажется в выигрыше в геополитическом и экономическом планах818.
Проблема заключается в том, что существующая на сегодня правовая база никак не регулирует вопросы, связанные с эксплуатацией углеводородных ресурсов Каспийского моря. Каспий - это уникальный водоем, к которому не применима Конвенция ООН по морскому праву. Перед прикаспийскими государствами стоит нелегкая задача выработать новый статус моря-озера.
Существуют несколько подходов к определению национальных границ прикаспийских государств на Каспийском море. Российская Федерация, Республика Казахстан и Азербайджанская Республика пришли к мнению, что за основу должен быть взят принцип проведения модифицированной срединной линии по равноудаленным точкам с учетом протяженности береговой линии государств и принадлежащих им островов.
Исламская Республика Иран придерживается твердой позиции: либо ресурсы Каспийского моря совместно разрабатываются всеми прикаспийскими государствами, либо каждая из этих стран получает равную долю в свое исключительное ведение. Такая позиция Ирана продиктована тем, что эта страна имеет наименьшую среди других прикаспийских государств протяженность береговой линии на Каспийском море и, в случае деления моря по принципу модифицированной срединной линии, оказывается в наименее выгодном положении.
Туркменистан занимает выжидательную позицию. Одно время Туркменбаши склонялся к позиции Ирана, потом давал повод считать, что его позиция сближается с точкой зрения иных прикаспийских стран, однако именно по инициативе президента Туркменистана постоянно переносится саммит глав прикаспийских государств, посвященный самой главной проблеме этого региона - статусу Каспийского моря.
К чему приводит правовая неопределенность, видно по событиям 2001 г., когда обострились туркмено-азербайджанские и ирано-азербайджанские противоречия из-за спора за нефтяные месторождения на Каспии. Есть спорные участки на море и у России с Казахстаном. Несмотря на принципиальную договоренность на самом высоком уровне по поводу принципа проведения разграничительной линии между Россией и Казахстаном по дну северной части Каспийского моря в целях определения суверенных прав на недропользование, воз и ныне там. Эксперты обоих государств третий год продолжают вести сложные и напряженные переговоры по поводу определения конкретных координат упомянутой линии.
В конце 2001 г. Россия выступила с новой инициативой, суть которой заключается в том, чтобы отойти от географического принципа определения модифицированной разграничительной линии и положить в его основу ресурсный принцип. Таким образом, получила развитие согласованная ранее на российско-казахстанских переговорах в Астрахани идея, суть которой заключается в том, чтобы разрабатывать спорные нефтяные месторождения с участием нефтяных компаний обоих государств. Той же позиции придерживается и Иран. Как сообщает Media-Press, об этом заявил министр иностранных дел Исламской республики Иран Кямал Харрази, выступая на завершившемся в конце 2001 г. в Тегеране IX международном семинаре "Каспийское море: перспективы и вызовы".
В 2002 г. после продолжительных консультаций России и Казахстану удалось прийти к общему мнению относительно того, как должны эксплуатироваться приграничные месторождения углеводородов на Каспии. Однако у других государств этот вопрос по-прежнему вызывает разногласия. Не дал новых результатов и состоявшийся в апреле 2002 г. в Ашхабаде Саммит глав прикаспийских государств.
Безуспешные попытки последних найти точки соприкосновения в определении статуса Каспийского моря затягивают решение многих других насущных вопросов, связанных, в частности, с эксплуатацией биологических ресурсов моря. До распада Советского Союза на Каспии действовала четкая система рыболовных и рыбоохранных правил. Акватория моря находилась практически в полном ведении советских рыбодобывающих организаций, за исключением южной части Каспия. Ниже условной линии Астара-Гасан-Кули, разделявшей советский и иранский сектор моря, советские рыболовные суда не заходили. За соблюдением правил рыболовства в советской части Каспия наблюдали представители специальных рыбинспекций, за каждой из которых был закреплен определенный сектор моря и впадающие в него реки.
С появлением на берегах Каспия новых суверенных государств, в новых рыночных условиях прежняя система рыболовства оказалась разрушенной. Промысел биоресурсов вблизи побережья любого из прикаспийских государств судами другой страны стал восприниматься как нарушение экономических интересов суверенного государства. России, Казахстану, Азербайджану и Туркменистану потребовалось выработать новую систему использования биоресурсов Каспия с учетом новых экономических и политических реалий в регионе.
Но единую прежде систему рыбоохраны на Каспии сохранить не удалось. К концу XX столетия легальные уловы осетровых рыб сократились в десятки раз. Однако экспорт деликатесного продукта - черной икры осетровых рыб - не снижался. Повышенный спрос на черную икру на мировом рынке способствовал в последнее десятилетие небывалому росту браконьерства в Каспийском регионе. Это больно ударило по экономическим интересам России: ущерб от незаконного вылова рыбы в этот период оценивается в сотни миллионов долларов. И это при том, что наша страна вносит самый большой вклад в дело искусственного воспроизводства осетровых, выпуская ежегодно в течение последних 40 лет по 55-60 млн. штук молоди осетровых рыб в год.
Правоохранительные органы на первых порах оказались бессильны справиться с браконьерами, которые были гораздо лучше экипированы как средствами связи и навигационными приборами, позволяющими с точностью до полуметра определить в открытом море местонахождение выставленных браконьерских снастей, так и средствами передвижения - быстроходными катерами, позволявшими им легко уходить во время погони от рыбоохраны. Изъятые милицией и рыбоохраной незаконные орудия лова быстро компенсировались новыми. Российским правоохранительным органам удается задержать с незаконным грузом в основном не самих браконьеров, а тех, кому они перепродавали черную икру. Тем не менее, несмотря на все меры контроля за рыбным промыслом и экспортом черной икры, предпринимаемые в России, известны случаи доставки нелегальной черной икры из России в США. Так, в августе 2001 г. в аэропорту американского города Майами по обвинению в контрабанде черной икры на сумму в 40 тыс. долларов США был задержан гражданин России819. Такие факты не могут не отражаться негативным образом на имидже российских правоохранительных и контролирующих органов.
В 1990-х гг. Россия решила усилить борьбу с нелегальным промыслом. Охрана морских биоресурсов на Каспии была возложена на морских пограничников и Северо-Каспийскую государственную морскую инспекцию, созданную в структуре Федеральной пограничной службы России. Привлечение пограничников к охране биоресурсов оказалось стратегически правильным решением. Пограничники, передислоцированные из Азербайджана в Астрахань и Махачкалу, в силу специфики своей службы не были связаны на Каспии с рыбно-икорным криминалитетом. Немаловажно и то, что пограничники были независимы от местных властей в принятии решений.
Результат не замедлил сказаться. По заявлению начальника Северо-Кавказского регионального управления ФПС России генерал-полковника Е. Болховитина, за последние несколько лет пограничникам удалось значительно подорвать материальную базу рыбно-икорного криминалитета, ликвидировать браконьерство с использованием крупно- и среднетоннажных судов. Подрыв материальной базы браконьерства генерал Е. Болховитин связывает с изъятием у недобросовестных рыболовов на Черном, Азовском и Каспийском морях 1130 плавсредств, свыше 1120 лодочных моторов и почти тысячи километров сетей. По данным пограничников, экономический эффект борьбы с браконьерами по наложенным штрафам и предъявленным искам составил 13 654 млн. руб.820.
В то же время решительные действия морских пограничников на Каспии обострили отношения между ними и местными жителями в Калмыкии и Дагестане. В середине апреля 2001 г. произошел весьма показательный инцидент, связанный с организованным нападением жителей дагестанского города Избербаш на российскую погранзаставу с целью отбить моторные лодки и сети, арестованные пограничниками за браконьерство на Каспийском море. Жители города проникли на заставу и вынесли оттуда несколько моторных лодок, арестованных накануне. Пограничникам удалось оттеснить нападавших с помощью выстрелов в воздух, но спустя некоторое время налет повторился. В нем участвовало до 300 человек, причем часть из них пыталась атаковать заставу на катерах со стороны моря. Налетчики требовали вернуть им остальное имущество, конфискованное пограничниками. Благодаря дополнительным силам, переброшенным командованием части в Избербаш, пограничникам удалось отбить натиск. Ранее в этом же районе нападению подвергся пограничный сторожевой корабль "Дербент", снимавший сети, оставленные браконьерами. Оказавшись в окружении моторных лодок, пограничный корабль стал маневрировать, избегая столкновений, и вызвал подмогу. После того как к месту происшествия прибыли еще два сторожевика, браконьеры вынуждены были отступить821.
Аналогичный инцидент имел место в феврале 2002 г. у берегов Калмыкии. Двое браконьеров отказались остановиться по требованию пограничников в районе населенного пункта Лагань. После того как нарушители были остановлены, на подмогу браконьерам прибыли около 40 местных жителей, которые попытались оттеснить пограничников. Военнослужащие были вынуждены открыть предупредительный огонь, в результате чего два человека получили ранения, но лодка с рыбой была задержана822.
Данные примеры красноречиво свидетельствуют о том, насколько серьезна ситуация с браконьерством на Каспии. А если учесть, что после разгрома талибов в Афганистане и замораживания банковских счетов наиболее известных радикальных исламских организаций, вроде Аль-Каиды, финансирующих в том числе и чеченских боевиков, источники финансирования террористов могут измениться, то понятно, почему правоохранительные органы России всерьез озабочены тем, что осетровые могут стать заложниками экстремистов. Для финансирования бандформирований боевики планируют, в частности, развернуть масштабную контрабанду красной и черной икры из России за рубеж. По сведениям российских военных, арабские наемники намереваются наладить нелегальные каналы вывоза икры через Москву, Краснодар и Дагестан в Объединенные Арабские Эмираты, Египет и другие страны Ближнего Востока. Средства на создание нового преступного контрабандного сообщества поступают боевикам от различных исламистских группировок, в частности, от экстремистской организации "Братья-мусульмане"823. Неслучайно поэтому в Морской доктрине России, которая была разработана в 2001 г., морской пограничной службе отводится важное место как элементу отстаивания экономических интересов России в этом регионе.
Эффективность работы пограничников во многом зависит от материально-технического обеспечения. Необходимость оснащения пограничных подразделений новейшими техническими средствами для охраны госграницы и морских биоресурсов подтолкнула ФПС РФ к модернизации патрульного флота. На ведущих судостроительных предприятиях страны были размещены заказы на изготовление быстроходных пограничных катеров и кораблей. Новые быстроходные суда типа "Мираж" и "Сокжой", способные развивать скорость до 50 узлов (более 90 км в час), начиная с 2001 г. уже стали поступать на вооружение российских морских пограничников на Каспии. Оснащение морской охраны ФПС быстроходными патрульными судами позволит им на равных конкурировать в скорости с браконьерскими катерами, причем не только в море, но и на мелководье. К борьбе с браконьерством на Каспии в последнее время стали привлекать и авиацию.
Однако учитывая то, что оснащение пограничников на Каспии современными техническими средствами охраны границы и биоресурсов только находится в начальной стадии, ожидать от них скорой победы над браконьерством не приходится. Ведь это явление имеет в своей основе не только криминальные, но и социальные корни. Так, жители города Избербаш, "прославившегося" нападением на погранзаставу, признавались, что к браконьерству их вынуждает повальная безработица824. В этот преступный бизнес вовлечена значительная часть населения прибрежных населенных пунктов Дагестана, Калмыкии и Астраханской области. Нередко в адрес самих пограничников звучали обвинения в пособничестве браконьерству. По словам начальника штаба Северо-Каспийского регионального управления ФПС России В. Путова, объясняется это тем, что местные жители охотно поступали по контракту на службу в органы пограничной службы, где некоторые из них попытались под легальным прикрытием заняться нелегальным выловом осетровых. Ряды Северо-Каспийской государственной морской инспекции пришлось "основательно подчистить"825. Но это неизбежный процесс в период формирования любого коллектива.
В 2001 г. мировому сообществу стало очевидно, что уникальное стадо осетровых видов рыб в Каспийском море оказалось в критической ситуации. Авторитетная международная организация - Комиссия по соблюдению Конвенции ООН о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) - на внеочередном заседании рекомендовала всем прикаспийским странам, за исключением Ирана, воздержаться с 20 июля 2001 г. до конца того года от промысла осетровых.
Мораторий был выполнен, хотя с российской стороны и звучала критика в его адрес. На встречах с делегацией СИТЕС в Астрахани представители Госкомрыболовства России и администрации Астраханской области доказывали ошибочность решения СИТЕС. Сохранение за Ираном права экспортировать черную икру открывало легальный канал экспорта для теневого капитала. По мнению начальника УВД Астраханской области В. Хваткова, введение моратория не принесет ощутимой пользы в борьбе с браконьерством. Ее могло бы принести ужесточение наказания за нелегальный промысел. Сегодня задержанные браконьеры отделываются небольшими штрафами или получают условное наказание. Санкции СИТЕС будут только стимулировать браконьерство из-за роста цен на мировом рынке826. Так, после решения СИТЕС Иран сразу же поднял отпускную стоимость на экспортируемую черную икру на 40%.
С другой стороны, власти Астраханской области приводили примеры успешной борьбы правоохранительных органов России с браконьерами, в результате которой в первом полугодии 2001 г. рыбакам удалось практически полностью освоить лимит на вылов осетровых. Усиление государственного контроля, в том числе и при помощи пограничников, дало ощутимый результат. Если дело так пойдет и дальше, то, по словам губернатора Астраханской области А. Гужвина, вскоре область сможет выйти на уловы, сравнимые с уровнем 1990-х гг.827.
Подтверждает эффективность работы пограничников на Каспии и тот факт, что 12 февраля 2002 г. отдельной морской пограничной бригаде, дислоцированной в Астрахани, было торжественно вручено переходящее боевое знамя директора ФПС России как лучшему морскому пограничному подразделению РФ. В 2001 г. пограничниками в акватории Северного Каспия было задержано свыше 150 браконьерских катеров. У браконьеров изъяли 70 моторов и свыше 300 км снастей828. По словам заместителя директора ФПС России начальника департамента морской охраны вице-адмирала В. Логвиненко, такое решение было принято на коллегии ФПС в связи с тем, что корабли бригады, помимо пресечения попыток провоза на территорию России контрабанды и незаконной миграции, принимали активное участие в охране морских биоресурсов. Благодаря их боевой выучке и умелым действиям удалось предотвратить массовое разграбление биоресурсов Каспийского моря и в полной мере защитить не только территориальную целостность границ, но и экономическую безопасность России в этом регионе829.
Губернатор Астраханской области А. Гужвин также придерживается высокого мнения о роли морских пограничников в охране биоресурсов Каспия. По его словам, только с приходом в Астрахань морской пограничной бригады удалось дать достойный отпор целой армии браконьеров. Астраханцы продемонстрировали всему миру, что русский осетр на Каспии не является вымирающим видом. Он будет сохранен, но только при условии, что пограничники будут как и прежде охранять его от бездумного истребления830.
Новым шагом на пути усиления борьбы с нелегальным промыслом и торговлей рыбопродукцией в бассейне Каспийского моря стала инициатива полномочного представителя президента Российской Федерации в Южном федеральном округе В. Казанцева, который на совещании руководителей правоохранительных органов ЮФО в Краснодаре 28 февраля 2002 г. предложил разделить полномочия правоохранительных органов по охране морских биоресурсов. Согласно его концепции, территориальные органы и ФПС России должны осуществлять координацию взаимодействия природоохранных структур на море, органы Госкомрыболовства РФ должны контролировать рыболовство во внутренних водоемах, а органы внутренних дел - вести борьбу с преступлениями на объектах хранения, переработки и сбыта рыбной продукции831.
Однако следует иметь в виду, что успехи российских пограничников связаны в первую очередь с противодействием отечественным браконьерам, тогда как нелегальный промысел осетровых широко распространен по всему Каспийскому морю, за исключением разве что Ирана. Осетровые являются трансграничным видом, мигрирующим по всему морю. Без заключения межгосударственных соглашений по охране и рациональному использованию осетровых с участием всех прикаспийских стран спасти этот вид от истребления будет очень сложно. И успехи в отдельно взятой стране не приведут к кардинальному улучшению ситуации с сохранением осетровых. Об этом говорил и Президент России В. Путин во время посещения Астраханской области. По его словам, государство утратило контроль над использованием биоресурсов и в этом проявилась его слабость832.
Объективным препятствием на пути к соглашению всех прикаспийских стран в сфере использования биоресурсов служит неопределенность правового статуса Каспийского моря. До тех пор пока не будет выработан этот основополагающий документ, прикаспийским странам не удастся договориться о координации своих действий по охране биоресурсов Каспия. Без решения основополагающей правовой проблемы невозможно определить точные границы прикаспийских государств на море и зоны так называемой исключительной экономической деятельности, включающей и рыбный промысел.
Данное сравнение любят использовать политики и общественные деятели, определяя роль и место Астраханской области на политической карте Российской Федерации. Сравнение правомерно. По темпам развития Астраханская область сегодня входит в число наиболее динамично развивающихся регионов России. По динамике промышленного производства и капитальных вложений она занимает девятое место из 89 регионов страны.
Чем же обусловлены такие успехи? Во-первых, открытием в семьдесят шестом году крупного месторождения природного газа и конденсата и созданием на его основе Астраханского газового комплекса. Во-вторых, наличием уникальных рыбных ресурсов. И, в-третьих, развитием инфраструктуры транспорта, судостроения и судоремонта. Выгодное географическое положение на перекрестке морских, автомобильных, железнодорожных и авиационных путей сообщения сделало Астраханскую область ключевым звеном в системе евразийских транспортных коммуникаций. Не случайно именно через Астраханскую область проложил свой путь новый транспортный коридор "Север-Юг", соединивший страны Юго-Восточной Азии через Каспийское море и Россию с Европой. Все эти факторы обеспечили Астраханской области твердые позиции в экономике Каспийского региона.
До преобразования Астраханской губернии в область ее территория была в несколько раз больше. В настоящее время Астраханская область граничит на западе с Республикой Калмыкия, а на востоке с Атырауской (бывшей Гурьевской) и Западно-Казахстанской (бывшей Уральской) областями Республики Казахстан. Сухопутный участок границы, до конца еще не делимитированный, проходит по территории четырех районов области: Ахтубинского, Харабалинского, Красноярского и Володарского.
Экономическое положение данных районов области неодинаково. Наибольшей стабильностью отличается Красноярский район, на территории которого расположен Астраханский газоконденсатный комплекс - крупнейший в мире производитель серы. За счет деятельности этого предприятия на 60% формируется областной бюджет. Именно "Астраханьгазпром" дает около 90% всех таможенных платежей в федеральный бюджет, собираемых в зоне ответственности Астраханской таможни.
На территории Ахтубинского района развито производство строительных материалов и соледобыча. Причем в производство стройматериалов активно включилась немецкая компания "Кнауф", создав совместное предприятие ЗАО "Минерал", а соляной промысел в районе озера Баскунчак, разрабатываемый уже не одно столетие, в состоянии удовлетворить потребности в соли всей России. Экономика Харабалинского района до недавнего времени была ориентирована преимущественно на выращивание овощной продукции и ее переработку, чем отчасти занимаются и в соседних Ахтубинском и Красноярском районах.
В последние годы произошли серьезные изменения в геологическом изучении правобережья Волги. На территории Харабалинского района были выявлены перспективные залежи углеводородов. В 2001 г. итальянский концерн "ЭНИ" через свою дочернюю компанию "Аджип Энерджи Б.В.", образовавшую с российскими партнерами совместное предприятие ЗАО "АстраН", приступил к геологоразведочным работам по поиску нефти и газа на перспективном Северо-Астраханском участке, став первой иностранной компанией-недропользователем, начавшим свою деятельность на территории Астраханской области.
Хозяйства Володарского района традиционно специализируются на рыбном промысле и производстве рыбной продукции на рыбообрабатывающих комбинатах. В значительно меньших по сравнению с советскими временами масштабах в Харабалинском и Красноярском районах представлено в настоящее время овцеводство и верблюдоводство. В последние годы во всех четырех районах области начинает возрождаться животноводческая отрасль и основанные на ней производства мясомолочной продукции.
Важную роль в экономике Астраханской области, как и любого приграничного региона, играет внешнеэкономическая деятельность. Астраханская область является крупнейшим транспортным узлом на Юге России. Здесь осуществляется перевалка грузов из Средней Азии и Закавказья, Ирана и Индии. За последние семь лет рост грузооборота по линии коридора "Север-Юг" вырос с нуля до двух миллионов тонн во многом благодаря расширению торговли с Ираном и Индией. В перспективе специалисты прогнозируют рост грузопотока до восьми-десяти миллионов тонн.
Региональные власти и правительство России заинтересованы в увеличении грузооборота, поэтому прилагают усилия для развития транспортной инфраструктуры. В частности, в селе Оля Лиманского района Астраханской области ведется строительство крупнейшего на Каспии российского международного морского порта. Принято решение о соединении порта Оля железнодорожной веткой с существующей железнодорожной сетью, что существенно увеличит его возможности и пропускную способность. В Астрахани эксперты всерьез изучают возможность создания специальной экономической зоны по типу той, что существует в иранском порту Энзели. В городе уже существует один из элементов этой зоны - Каспийский международный торговый центр, действующий в режиме таможенного склада временного хранения.
С распадом Советского Союза Астраханская область приобрела новый статус приграничной территории. Приметой последнего десятилетия стало появление на улицах Астрахани таможенников, а также военных моряков и пограничников, после передислокации сюда частей Краснознаменной Каспийской флотилии и бригады пограничных сторожевых кораблей. В одночасье из глубокого тыла регион оказался на передовой, где столкнулся с целым комплексом новых проблем, обусловленных изменившейся геополитической обстановкой в мире.
Одной из таких проблем является нерешенность вопросов международно-правового оформления границы России с Казахстаном и, как следствие, - отсутствие пограничной зоны или хотя бы ее элементов на территории Астраханской области, прилегающей к границе с Казахстаном. Здесь нет пограничных столбов и наблюдательных вышек, демаркационной полосы: на это у государства просто не оказалось средств. "Прозрачность" астраханского участка российско-казахстанской границы можно наблюдать невооруженным взглядом ввиду того, что граница эта проходит на территории Ахтубинского, Харабалинского и Красноярского районов преимущественно по полупустынной зоне, и лишь на территории Володарского и части Красноярского районов естественной преградой служат пограничные реки Кигач и Иголкинский банк.
Пограничный статус Астраханской области, пересечение различных транспортных магистралей, связывающих страны Востока с центром России, вместе с определенными внешнеэкономическими выгодами для региона создают предпосылки для перемещения по территории области занимающихся деятельностью экстремистского толка незаконных мигрантов, а также превращения региона в транзитный центр контрабанды наркотиков и других товаров.
По сравнению с другими регионами России на территории Астраханской области только идет процесс становления охраны границы в условиях, когда еще не завершена ее делимитация. В силу этого нет и государственного полномасштабного решения по обустройству границы. Пограничникам и таможенникам не хватает помещений, транспорта, средств связи.
С 1998 года охрана границы на этом участке осуществлялась не войсковым способом, а пограничной стражей. Однако хлынувший через эту брешь в границе поток контрабандных товаров и незаконных мигрантов потребовал от пограничников адекватной реакции по охране южных рубежей России. Для охраны астраханского участка границы привлекаются дополнительные силы и средства. Но по-прежнему основной упор делается на привлечение к охране границы местных жителей на контрактной основе. Пока это удается, так как во многих селах у молодых людей нет работы. Около тысячи человек из их числа уже призваны на службу. Определенные надежды возлагаются на местное казачество, но активному привлечению казаков к охране границы мешает значительная удаленность их основных населенных пунктов от сухопутной границы, которая проходит по безлюдной территории. Исключение составляет Красноярский район, где также проживают астраханские казаки. В настоящее время казачеством обсуждается идея организации новых станиц вдоль границы с Казахстаном.
Наиболее напряженная обстановка в деле охраны границы складывается на сухопутном отрезке. Большой объем грузопотока, следующего автомобильным и железнодорожным транспортом, пассажиропоток, транзитные перевозки создают здесь весьма затруднительные условия для осуществления тотального пограничного и таможенного контроля даже в существующих пунктах пропуска ввиду их необорудованности. Достаточно отметить, что через Астраханский транспортный узел ежемесячно проходит по 40 пассажирских составов, более 15 тысяч грузовых вагонов, чтобы понять, в какой напряженной обстановке приходится работать местным контролирующим органам.
Основной проблемой здесь является отсутствие какого-либо установленного режима, свойственного государственной границе, а также большое количество проселочных дорог, которые не позволяют контролировать передвижение по ним автотранспортных средств и людей. По этой причине в приграничных районах Астраханской области нередко происходят угоны скота в соседний Казахстан, чем занимаются подчас и жители Астраханской области. Однажды астраханским пограничникам пришлось столкнуться с совершенно невероятным фактом: около 200 мужчин, женщин, стариков и детей переправились из Казахстана на лодках через реку Кигач и в течение часа опустошили колхозное поле в районе астраханского села Кудряшово, собрав даже недозревшие овощи, и разобрав на запчасти трактор.
Но наиболее распространенным видом преступления здесь является контрабанда. Основными объектами контрабанды стали товары широкого потребления китайского производства, которые приобретаются владельцами на рынках в казахстанских городах, и наркотики. Однако среди наиболее часто фигурирующих в протоколах задержания грузах встречаются лом цветных металлов, шерсть, продукты питания и медикаменты, а также рыбопродукты. Как правило, преступники стараются провезти контрабанду либо в объезд установленных пунктов пропуска на автотранспорте, либо железнодорожным транспортом, пользуясь тем, что железнодорожный пункт пропуска расположен на станции Аксарайская в 40 км от госграницы. На этом отрезке пути контрабандисты стараются сбросить товар для перегрузки в автотранспорт.
Чтобы ликвидировать канал поступления контрабанды в Россию на железнодорожном транспорте, таможенники во взаимодействии с пограничниками и другими правоохранительными органами области стали отслеживать график движения поездов со среднеазиатского направления. Вдоль железнодорожного полотна выставляются специальные группы, которые следят за тем, чтобы не было несанкционированных остановок в пути и сброса грузов. Это дало положительный результат. Контрабандисты вынуждены были отказаться от этого способа перемещения товара через российско-казахстанскую границу. Его стали сгружать с вагонов на ближайшей приграничной железнодорожной станции на территории Казахстана, перегружать в грузовой автотранспорт и под видом другого товара (в основном овощной продукции) пытаться провезти в Россию.
Следует иметь в виду, что отсутствие демаркации государственной границы России с Казахстаном затрудняет проверяющим и контролирующим органам принятие решений, связанных с привлечением виновных лиц, перемещающих товары и транспортные средства, к административной и уголовной ответственности по причине сложности установления факта пересечения грани. Тем не менее положительный результат есть. На российско-казахстанской границе в 2001 г. было задержано 24 транспортных средства с товарами китайского производства, не прошедшими таможенное оформление.
Особого внимания со стороны контролирующих органов требует железнодорожное направление. Таможенный досмотр товаров на станциях крайне затруднен из-за десятикратного переполнения вагонов пассажирами и грузами. Таможенники знают, что в стандартном железнодорожном вагоне имеется около восьмисот мест закладки контрабандного товара. Но, как правило, выйти на него удается тогда, когда имеется достоверная оперативная информация, что в вагоне перевозится контрабанда. В этом случае любые затраты времени и сил на досмотр вагона себя оправдывают.
По мнению руководства Астраханской таможни, фактически проверить все грузы, всех въезжающих и выезжающих невозможно. Поэтому эффективность борьбы с контрабандой включает в себя повышение информированности сотрудников таможни о способах сокрытия контрабандных грузов, ухищрений, предпринимаемых при перемещении через границу. Это требует координации усилий всех правоохранительных органов и накладывает дополнительные обязанности на сотрудников таможни833. На территории Астраханской области правоохранительными органами практикуются скоординированные мероприятия по борьбе с контрабандой, хищением сырьевых ресурсов, незаконным оборотом наркотиков и оружия, выявлением международных "гастролирующих" преступных группировок, дислоцирующихся в Астраханской области и соседних областях Казахстана. Так, в ходе операции "Граница-2001" было раскрыто 330 преступлений, в том числе кража скота с целью угона в Казахстан, контрабанда различных товаров, преимущественно китайского производства. Тогда же был обнаружен и возвращен похищенный в 1998 г. патрульный катер "Маскито", принадлежавший таможенному комитету Министерства доходов Республики Казахстан834.
Время от времени астраханским правоохранительным органам поступает оперативная информация и от коллег из-за рубежа. Так, например, при проведении в июле 2001 г. повторного таможенного досмотра состава поезда "Душанбе-Москва" на станции Верхний Баскунчак была выявлена крупная партия наркотиков. Получив оперативную информацию от Агентства по контролю за наркотиками при президенте Таджикистана, Астраханская таможня и УФСБ осуществили совместные оперативно-розыскные мероприятия, которые позволили выявить в одном из вагонов тайник, где находилось 30 килограммов героина835.
В основном наркотики поступают в Астраханскую область железнодорожным и автомобильным транспортом. В числе лиц, занимающихся незаконным распространением наркотиков, доминируют граждане Таджикистана, Узбекистана и Азербайджана. Только в 2001 г. на территории области милицией было задержано за сбыт наркотиков 53 представителя этих стран.
Несмотря на определенные успехи правоохранительных органов Астраханской области, пограничников и таможенников, борьба с незаконным оборотом наркотиков еще далека от завершения. Данному преступному бизнесу способствует не только объективная "прозрачность" российско-казахстанской границы, но и обстановка в соседних с Россией государствах. Так, Казахстан еще не ратифицировал ни одного международного договора о пресечении контрабанды наркотиков, а именно через границу с этим государством в Россию, по сведениям МВД России, поступает 93% марихуаны, 85% гашиша, 78% опия836. По некоторым сведениям, наркотики из Афганистана и других центрально-азиатских стран проложили себе дорогу и через территорию Турменистана. Через порт Туркменбаши на Каспии они отправляются в соседние страны837.
В 1999 г. российские таможенники имели случай столкнуться с этой проблемой. 21 января при таможенном досмотре турецкой автомашины "Сканиа" в международном морском порту Оля был обнаружен оборудованный в дополнительном подвесном баке из-под бензина тайник, в котором находилось 220 пакетов с героином, каждый весом в один килограмм. По самым скромным подсчетам, стоимость изъятого наркотика составляла 20-22 млн. долларов США. Основной легальный груз, который перевозила турецкая автомашина, составлял макароны. Он, как и визы у сопровождающих лиц, был оформлен соответствующим образом и не вызвал замечаний у туркменских таможенников и пограничников, которые не удосужились провести тщательный досмотр машины перед посадкой ее на морской паром. Очевидно, что наркокурьеры сделали ставку на необорудованность таможенного и пограничного постов в порту Оля, но просчитались.
Прекращения транзита наркотиков в ближайшие годы ожидать не приходится, особенно если учесть, что в отношении Афганистана, одного из главных производителей наркотиков в Центральной Азии в 2002 г., перестали действовать санкции, применявшиеся к странам, участвующим в нелегальном производстве наркотиков, введенные ранее США. В своем послании к Конгрессу президент США Дж. Буш мотивировал неприменение санкций, которые сделали бы невозможным оказание экономической помощи Афганистану, интересами национальной безопасности США838.
Каким путем в ближайшее время будет решаться вопрос осуществления надлежащего контроля на российско-казахстанской границе? Государственный таможенный комитет России и Южное таможенное управление убеждены в том, что таможенную службу на российско-казахстанской границе в зоне деятельности Астраханской таможни необходимо укреплять, в том числе за счет увеличения численности астраханских таможенников. Как заявил начальник штаба Северо-Каспийского регионального управления ФПС России В. Путов, "следующие два-три года станут переломными в решении этого вопроса. В частности, совместно с ГТК будет решаться вопрос о переносе контрольных пунктов непосредственно на линию границы. Но пока не будет проведена демаркация, делать это нецелесообразно"839.
На сегодня, по убеждению начальника Северо-Кавказского регионального управления ФПС России Е. Болховитина, у пограничников недостаточно сил и технических средств для того, чтобы надежно поставить заслон на границе с Казахстаном. Но в ближайшее время ФПС РФ намерена привлечь в Астраханскую область дополнительные силы, в том числе и для охраны морских границ. Заключенный в январе 2002 г. протокол о намерениях между администрацией Астраханской области и СКРУ ФПС РФ, принимая во внимание перспективное развитие внешнеторговых перевозок через Астраханский транспортный узел в рамках формирования транспортного коридора "Север-Юг", предусматривает поэтапную реконструкцию пограничных пунктов пропуска. В частности, речь идет о завершении обустройства и технического оснащения причала на территории ООО "Стрелецкое-Терминал-2" и оборудовании Центрального грузового района ОАО "Астраханский порт" комплексом технических средств пограничного контроля в целях его открытия для захода иностранных судов. Рассмотрена также возможность создания специализированного причала для проведения пограничного контроля судов, следующих через Астраханский порт транзитом.
Другой важной проблемой, связанной с Астраханским приграничным регионом, является незаконная миграция. Ввиду отсутствия решения правительства РФ по данному вопросу существует устойчивый канал незаконной миграции в Российскую Федерацию лиц (в основном граждан Афганистана, Ирана, Китая), следующих транзитом через Казахстан без действительных документов на право пересечения границы. Так, в 2000 г. пограничниками на железнодорожных станциях "Аксарайский" и "Верхний Баскунчак" через государственную границу было пропущено 686 тыс. чел., отказано во въезде в Россию 5891 человеку по причине неправильного оформления документов. 75 граждан Афганистана были задержаны как незаконные мигранты.
Основным способом проникновения на территорию России для нелегалов является железнодорожный транспорт. Договариваясь с проводниками, они укрываются в вагонах в специально оборудованных тайниках в межпотолочном перекрытии и других труднодоступных участках. Очень часто используются поддельные документы. Поэтому при осуществлении пограничного контроля контролеры особое внимание обращают на то, где и когда ранее пересекал госграницу России предъявитель документа. Как правило, пограничникам удается выявить несоответствие в визовых документах. В подобных случаях пассажира снимают с поезда, оформляют документальный отказ во въезде в Российскую Федерацию и выдворяют на очередном поезде в обратном направлении. Однако по опыту пограничники знают, что на ближайшей станции на территории Казахстана этот человек сойдет с поезда и предпримет новую попытку проехать в Россию, возможно, уже не железнодорожным, а автомобильным видом транспорта.
Существует и другая сторона этой проблемы. Связана она с той легкостью, с которой иностранные граждане получают в российских консульских учреждениях визы на въезд в Россию. Так, например, в канун нового 2000 г. в международном аэропорту "Астрахань" при проверке паспортного режима у пассажиров, прибывших на самолете авиакомпании "Дагестанские авиалинии" рейсом из Объединенных Арабских Эмиратов, пограничники выявили 38 граждан Шри Ланки с сомнительными документами. Согласно визам, они прибыли в Россию с коммерческой целью, однако никто из них не владел не только русским, но и английским языком. Все приезжие оказались рабочими низкоквалифицированных профессий (водитель, рыбак и т.д.). Несмотря на это, на родине им были оформлены в рекордно короткие сроки соответствующие документы: визы на въезд в нашу страну они получили спустя несколько дней после получения загранпаспорта. Так как шри-ланкийцы при получении визы на въезд в Россию дали о себе заведомо ложную информацию, то командование отдельного контрольно-пропускного пункта "Астрахань" приняло решение отказать им во въезде в Россию. Как оказалось, Россия была для ланкийцев лишь промежуточным пунктом в маршруте, который они совершали с родины в страны Европы, где собирались просить политического убежища и остаться на постоянное место жительства.
Данная тенденция не может не настораживать, так как бороться с незаконной иммиграцией было бы намного легче, если бы российские консульские учреждения более строго подходили к вопросу предоставления иностранцам возможности посещения России. Ведь не секрет, что на стороне боевиков в Чечне воюют иностранные наемники, которые приникают на Северный Кавказ всеми возможными путями. Не случайно директор ФПС РФ Константин Тоцкий подчеркнул, что в 2001 г. пограничниками было задержано около сотни иностранцев за попытку проникнуть в Россию для участия в боевых действиях в Чечне. По его словам, иностранные граждане имели при себе подлинные паспорта, туристические визы, выданные в российских консульствах за рубежом, и приглашения туристических фирм. В составе этих групп, как и в случае со шри-ланкийцами, задержанными пограничниками в астраханском аэропорту, находились исключительно мужчины крепкого телосложения в возрасте от 30 до 45 лет, имевшие по 10-20 долларов на человека840.
Учитывая актуальность проблемы, директор ФПС России К. Тоцкий назвал борьбу с незаконной миграцией одной из главных задач пограничников. С одной стороны, по его словам, речь идет о мигрантах, которые используют территорию РФ для незаконного транзита в Западную Европу, с другой - о лицах, которые пытаются нелегально осесть на территории России. Как отметил директор ФПС, в настоящее время колонии из числа граждан Вьетнама, Китая и Афганистана являются наиболее крупными на территории России, и они постоянно увеличиваются841.
На этом фоне безразличие Запада к проблемам охраны восточных рубежей европейского континента не может не удивлять, так как значительный поток незаконных мигрантов и наркотиков следует через Россию транзитом именно в направлении европейских стран. По мнению директор московского бюро Международной организации по миграции (МОМ) Эдвина МакКлейна, обустройство границы России с Казахстаном заслуживает особого внимания, так как через Казахстан на территорию РФ проникает наибольшее число незаконных иммигрантов. Он подчеркнул "важность обустройства юго-восточных рубежей" России, подвергнув при этом критике Запад за нежелание содействовать этому. По словам МакКлейна, "страны Запада гораздо охотнее выделяют средства на программы укрепления таможенного и пограничного контроля на западных рубежах России, чем на приоритетную для РФ юго-восточную границу". По его словам, страны-доноры МОМ выделили около 500 тыс. долларов на осуществление проектов на западных границах России и совсем не выделили средств для обеспечения подобных проектов на юго-восточных рубежах, в том числе с Казахстаном. МакКлейн сказал, что это объясняется "озабоченностью западных стран притоком российских граждан". При этом он отметил, что Запад этим демонстрирует "непонимание остроты проблемы миграции в самой России"842.
В Российскую Федерацию из стран Востока люди едут как правило для того, чтобы заработать на сезонных работах. В последние годы через Астраханскую область в глубь России проезжает ежегодно до 25-30 тысяч граждан одного только Таджикистана. Но часть мигрантов из Средней Азии, Закавказья и Северного Кавказа оседает и на территории области. Так, по данным департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Астраханской области, в 2001 г. в области было официально зарегистрировано свыше 2 тыс. так называемых трудовых мигрантов, занятых в основном в сельском хозяйстве843. Понятно, что присутствие иностранной рабочей силы не способствует сокращению безработицы в Астраханской области, где официально зарегистрировано свыше 34 тыс. безработных.
В этническом составе населения Астраханской области в последние годы тоже происходят изменения. Если еще в 1980-х гг. русские составляли 72% населения области, то сегодня на их долю приходится не более 65%. Казахи занимали вторую позицию с 12% от общего числа жителей региона. При этом следует учесть, что численность казахского населения Астраханской области имеет тенденцию к росту за счет превышения рождаемости над смертностью на 20%. Для сравнения - у русских в Астраханской области этот показатель составляет 1,85%. Но буквально за последние годы в Астраханской области выросли в численности крупные таджикское, грузинское, азербайджанское и другие общества. Незаметно начинает меняться культурный слой и менталитет целых населенных пунктов.
Данная ситуация не может не волновать региональные власти. Одной из главных составляющих концепции региональной безопасности предполагается сделать упорядочение въезда и проживания на территории области иностранных граждан. Прежде всего речь идет о сокращении срока их регистрации с 10 до 3 суток и увеличение штрафов за нарушение правил проживания. В адрес правительства была направлена просьба рассмотреть вопрос о введении визового режима для граждан Узбекистана, Азербайджана и Таджикистана. Только в этом случае, считают авторы концепции региональной безопасности, сможет действовать система выдворения незаконных иммигрантов с территории России.
Кроме того разработчики концепции направили в правительство РФ письмо с просьбой запретить движение поездов Душанбе-Астрахань. Связано это с тем, что на территории железнодорожного вокзала Астрахани осенью 2001 г. стали скапливаться тысячи граждан Таджикистана, которые не имели возможности уехать к себе на родину в связи с тем, что правительство Казахстана приняло решение о запрете прохождения данного поезда через их республику. После того как вопрос с графиком движения поезда был урегулирован, таджики стали регулярно отправляться на родину по железнодорожному маршруту Астрахань-Душанбе. Но в марте 2002 г. проблема вновь обозначилась. На этот раз российские железнодорожники предъявили претензии таджикским коллегам к санитарному состоянию поезда Душанбе-Астрахань. Его движение в середине марта было приостановлено российской стороной до устранения выявленных недостатков со стороны страны отправителя. Однако более существенную причину, влияющую на развитие ситуации с поездом из Таджикистана, следует искать в том, что данный маршрут используется как канал доставки в Россию наркотиков.
Вопрос регулирования миграционных процессов при помощи возведения правовых барьеров на пути лиц, пребывание которых на территории государства нежелательно по разным мотивам, в настоящее время является весьма актуальным и широко обсуждается не только в Астраханской области, но и в Совете безопасности России. Так, член Совбеза, полномочный представитель президента РФ в Поволжском федеральном округе С. Кириенко, подчеркивая проблему открытости границы России с Казахстаном, через которую в Россию попадает до 90% нелегальных мигрантов, справедливо обратил внимание на то обстоятельство, что Казахстан имеет около 20 соглашений о безвизовом въезде со странами, с которыми Россия не заключала таких соглашений844.
Что касается вопросов так называемой трудовой миграции, то, по мнению экспертов, в ближайшие годы России будет хватать собственных трудовых ресурсов. Рассматривая проблемы жителей приграничных районов, члены Совета безопасности пришли к выводу, что для жителей районов, граничащих со странами СНГ, переход через границу для общения с родственниками должен быть упрощен845.
Той же позиции придерживаются и власти Астраханской области. В процессе обсуждения путей решения миграционной проблемы здесь все чаще говорится о необходимости усиления пограничного контроля, вплоть до введения визового режима для лиц, следующих в Россию из Казахстана. Однако здесь считают, что эта мера, будучи вынужденной, не должна касаться жителей приграничных с Россией районов Казахстана, с которыми Астраханскую область связывает активно развивающееся межрегиональное сотрудничество.
Вопросы безопасности границ невозможно эффективно решать без сотрудничества с сопредельными регионами. Внешнеполитическая линия администрации Астраханской области нацелена на установление добрососедских отношений с соседними областями Республики Казахстан. Развивая это направление, с 1993 г. с Атырауской, Западно-Казахстанской и Мангистауской областями Казахстана было заключено 10 межрегиональных соглашений, затрагивающих различные сферы торгово-экономического, научно-технического и культурного сотрудничества.
Наиболее перспективные направления этих взаимоотношений были включены в Мероприятия к программе приграничного сотрудничества Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999-2007 гг. Среди них можно выделить такие, как:
− изготовление на судостроительных заводах Астраханской области средств добычи углеводородного сырья на Каспийском море, судов различного назначения и другого оборудования для приграничных регионов Республики Казахстан по программе освоения шельфовых месторождений Каспия;
− проработка на взаимовыгодной основе технологической схемы переработки казахстанской нефти на мощностях астраханских нефтегазоперерабатывающих предприятий;
− осуществление Российской Федерацией и Республикой Казахстан долевого участия в строительстве автомобильного моста на приграничной реке Кигач по ранее договоренной схеме соотнесения затрат 50 на 50;
− осуществление для нужд приграничных регионов взаимовыгодных поставок продовольственного зерна (пшеницы) и зернофуража из Республики Казахстан при встречных поставках сельхозпродукции из Астраханской области;
− организация и проведение в Северном Каспии совместных научных исследований по оценке запасов биологических промысловых объектов, определению лимитов их вылова и урегулирование вопросов рыболовства на Северном Каспии и в дельтах рек Волги и Урала, а также ряд вопросов пограничного строительства, экологии, науки и культуры.
Вместе с тем по-прежнему актуальной проблемой для развития приграничного сотрудничества с Казахстаном, требующей своего решения на федеральном уровне, остается открытие и обустройство по постоянной схеме пунктов пропуска на астраханском участке российско-казахстанской границы. Увеличение пропускной способности пунктов позволит дальше развивать товарооборот между Астраханской областью и Казахстаном, который занимает сегодня второе место среди других 55 зарубежных партнеров области и первое место среди стран СНГ, составляя более 35 млн. долл. в год. При этом свыше 32 млн. долл. приходится на экспорт и лишь около 4 млн. долл. - на импорт. Основу экспорта в Казахстан составляют летательные аппараты (34,8%), продукты питания (10%), изделия из черных металлов (5,3%), гипс, цемент (4,3%). Из Казахстана импортируются в основном рыба (38%), хлебные злаки (27,2%), табачные изделия (18%).
Политическая поддержка бизнеса на постсоветском пространстве всегда играла и будет играть весомую, если не определяющую, роль для развития экономики. Под гарантии правительства или региональных властей деловые круги готовы рисковать своими капиталами на территории стран СНГ.
В современных условиях региональные власти зачастую берут на себя важную функцию движителя торговли. Примером тому служит подписанный 16 июля 2001 г. в Астрахани протокол намерений о сотрудничестве между Астраханской областью РФ и Западно-Казахстанской областью РК, который свидетельствует о желании руководства обеих областей создать условия для продвижения российских и казахстанских товаров на внутренние рынки регионов. Для этого предполагается, в частности, развивать сотрудничество по пути создания оптовых рынков товаров.
Астраханские предприниматели заинтересованы в ведении такого рода торговой деятельности на территории не только Западно-Казахстанской, но и Атырауской областей. Тем более что со стороны руководства этой казахстанской области исходит ответная инициатива. Там очень заинтересованы, чтобы в Атырау появились оптовые рынки крупных астраханских товаропроизводителей. Так, аким Атырауской области С. Даукеев отмечал, что акимат готов оказать всестороннее содействие в создании совместных предприятий с астраханскими партнерами. В частности, активно прорабатывается вопрос по строительству моста через пограничную реку Кигач. По словам С. Даукеева, с казахстанской стороны по этому проекту все вопросы решены. Выделены средства на проектирование моста. В 2002 г. планируется начать строительство казахстанского участка автодороги Атырау-Астрахань. Это будет способствовать оживлению не только товарооборота, но и контактов жителей соседних областей846.
Но не только в торговой сфере лежат точки соприкосновения у Астраханской и соседних казахстанских областей. Их сближает целый комплекс вопросов. Речь идет о борьбе с саранчой, об экологической безопасности, борьбе с браконьерством, подготовке специалистов различных областей. В перспективе именно в Астрахани и Уральске предполагается открыть консульские учреждения обоих государств.
Наметились грани сотрудничества у Астраханской области с соседними казахстанскими областями и в сфере охраны биоресурсов Каспийского моря. В частности, по итогам рабочей встречи, прошедшей в Астрахани 16 июля 2001 г., губернатор Астраханской области РФ А. Гужвин и аким Атырауской области РК С. Даукеев сделали совместное заявление по ситуации, складывающейся в сфере рыбного хозяйства в связи с расширяющимися процессами освоения месторождений жидких углеводородов в Каспийском регионе. Руководители обеих областей объявили, что будут принимать совместные согласованные меры, направленные на борьбу с браконьерством, охрану, сохранение и воспроизводство рыбных запасов в северной части Каспийского моря, бассейнах рек Волги и Урала. Астраханские и атырауские специалисты договорились проводить регулярные совместные мероприятия по осуществлению мониторинга за природной средой прилегающих к побережью областей зон Северного Каспия.
Основания для подобных заявлений имеются весьма весомые. В Атырауской области в 2001 г. усилили меры по борьбе с браконьерством, в результате которых осетровые впервые за последние десять лет дошли до своих естественных нерестилищ в верховьях реки Урал. В ходе этих мероприятий, например, у берегов Казахстана было задержано судно "Колонок", принадлежащее одной из астраханских фирм, на борту которого имелось четыре тонны рыбы осетровых видов, пойманных незаконно. Кроме того правоохранительные органы РК ликвидировали на своей территории подпольный цех, в котором изготовлялась незаконно добытая черная икра и фасовалась в тару с фирменной маркировкой ОАО "Русская икра"847.
Важно подчеркнуть, что заявление, сделанное руководителями Астраханской и Атырауской областей, гораздо весомее, чем просто декларация намерений, так как оно сделано от имени руководителей двух регионов разных государств. Оно наглядно демонстрирует их политическую волю в стремлении совместными усилиями устранить препятствия на пути цивилизованного рыбного промысла в бассейне Северного Каспия. Подобного взаимопонимания и соглашения по совместной борьбе с браконьерством у руководства Астраханской области нет ни с Калмыкией, ни с Дагестаном.
Вопрос расширения сотрудничества России и Казахстана в деле обеспечения безопасности своих границ получил в конце 2001 г. долгожданное развитие. Госдума России единогласно ратифицировала на пленарном заседании 26 декабря договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в охране внешних границ, подписанный в Москве 21 октября 1994 г. Озабоченность Казахстана своими границами заметно усилилась после террористических актов в США в сентябре 2001 г. В преддверии военной операции США против террористов, в особенности тех, которые базируются в Афганистане, казахстанские аналитики стали прогнозировать отток террористов в другие страны, в том числе в соседний с Казахстаном Узбекистан. Вследствие этого казахстанские власти предприняли шаги к усилению мер безопасности на своих южных границах848.
Ратифицированный в Москве договор, по мнению руководства ФПС РФ, подводит прочную правовую базу под российско-казахстанское сотрудничество в охране внешних границ, определяет основные направления и характер этого сотрудничества, закрепляет курс на дальнейшее сближение России и Казахстана. Этот договор предусматривает постоянный обмен информацией между пограничными войсками РФ и Казахстана об обстановке, складывающейся на внешних границах. Согласно документу, стороны будут сотрудничать в оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности, оказывать друг другу необходимую помощь в подготовке офицерских кадров и младших специалистов для пограничных войск849.
Расширяется межведомственное сотрудничество между Российской Федерацией и Республикой Казахстан и в деле охраны биологических ресурсов Каспийского моря. Так, реализуя решение заседания Комиссии по водным биоресурсам Каспийского моря, состоявшегося 19-20 декабря 2000 г. в Астрахани, Северо-Каспийское бассейновое управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, Главрыбвода Госкомитета РФ по рыболовству и Северо-Каспийское региональное учреждение по охране биоресурсов Республики Казахстан в марте 2001 г. заключили Соглашение о сотрудничестве и взаимодействию по охране осетровых видов рыб в Каспийском море.
В апреле того же года в северо-западной части Каспийского моря российскими и казахстанскими рыбоохранными органами была проведена специальная совместная операция "Осетр". План акции предусматривал задействовать не только флот, но и авиацию для выявления браконьерских баз в приграничных с Российской Федерацией водах Республики Казахстан и взаимный обмен информацией. Инспекторами рыбоохраны были выявлены в итоге многочисленные факты нарушения правил рыболовства в прибрежных водах Астраханской и Атырауской областей.
Разработано и находится в стадии согласования Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по рыболовству и Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Казахстан "О сотрудничестве и взаимодействии по охране осетровых видов рыб и других водных биологических ресурсов бассейна Каспийского моря".
Российские и казахстанские моряки-пограничники также планируют проведение на Каспии совместных учений по отработке задач борьбы с браконьерством. Договоренность об этом была достигнута в ходе встречи руководства Северо-Кавказского регионального управления ФПС России и регионального управления "Батыс" погранслужбы Комитета национальной безопасности Казахстана. Как подчеркнули участники встречи, в настоящее время необходимы совместные усилия в борьбе с хищническим уничтожением морских биоресурсов, тем более, что обе страны соблюдают международный мораторий на лов осетровых рыб в Каспийском море850.
Однако подписание межправительственного Соглашения о сохранении и использовании биоресурсов Каспийского моря, подготовленного еще в 1993 г. и парафированного прикаспийскими государствами в 1997 г., до сих пор откладывается, что серьезно осложняет ситуацию на Каспии. Намеченный на октябрь 2001 г. саммит прикаспийских государств, на котором планировалось обсудить проблемы Каспийского моря, в том числе и использование биоресурсов, не состоялся. Однако эта тема по-прежнему находится в центре внимания Правительства России. На одном из своих заседаний в конце 2001 г. Правительство РФ поручило ряду ведомств подготовить и представить ему проект Соглашения с прикаспийскими государствами о сохранении и использовании биологических ресурсов Каспийского моря851.
Отдельным этапом в сфере создания надежного барьера на пути контрабанды товаров через Астраханский участок российско-казахстанской границы стало сотрудничество российских таможенников с американскими специалистами. Несколько лет назад Государственный таможенный комитет России подписал с департаментом энергетики США Договор о взаимных действиях по обеспечению таможенной границы России средствами контроля за радиационными и расщепляющимися материалами, перевозки которых строго регламентированы положениями Базельской конвенции. В рамках программы "Вторая линия защиты" за счет американской стороны в пунктах пропуска ряда постов Астраханской таможни, преимущественно на морском направлении, были оборудованы стационарные системы радиационного контроля российского производства.
Очевидно, что при решении данного вопроса сыграло свою роль то, что Астраханская область имеет морское сообщение с Ираном. Однако наличие современных средств контроля позволяет выявлять радиационные материалы не только при экспорте грузов. В 1999 г. на таможенном посту "Стрелецкий" был задержан принадлежавший одному из астраханских муниципальных предприятий грузовой автомобиль "КрАЗ", на поверхности которого обнаружили радиоактивное загрязнение, в несколько раз превышающее допустимые нормы безопасности.
В ноябре того же года на таможенном посту "Красный Яр" была выявлена контрабанда радиационного груза. В полуприцепе автомашины "ДАФ", принадлежавшей одной из турецких фирм, следовавшей транзитом через Россию из Турции в Казахстан, среди других товаров находились две транспортные упаковки для перевозки радиоактивных материалов, которые были заявлены в сопроводительных документах как медицинское оборудование. Было зафиксировано превышение естественного радиационного фона на поверхности этих упаковок более чем в 300 раз. И это не единичные примеры.
Неудивительно, что в 2001 г. Конгресс США принял решение помочь российским таможенникам оборудовать соответствующими системами радиационного контроля и сухопутную российско-казахстанскую границу. Ожидается, что в ближайшее время на астраханском участке будет оборудован автопереход "Караозек"852.
Принимая во внимание все вышеизложенное, становится очевидным, что для предотвращения негативных процессов, сопутствующих расширению приграничного сотрудничества между Россией и Казахстаном, необходимо ускорить разработку, рассмотрение и принятие федеральных законов "О статусе иностранных граждан в Российской Федерации" и "О статусе приграничных территорий".
В статьях этих законов должны быть зафиксированы основные положения режима приграничной территории, предусматривающие порядок въезда-выезда, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств на приграничной территории; перемещения грузов, товаров в пределах приграничной территории; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий на приграничной территории, а также определены полномочия приграничного субъекта Российской Федерации в части регулирования процессов внутренней миграции в приграничные районы и введения квот на прием и распределение иностранных граждан и лиц без гражданства.
Необходимо осуществить работу по оснащению пунктов пропуска на российско-казахстанской границе современными техническими средствами таможенного контроля и упорядочить график движения железнодорожного транспорта, с тем чтобы подавать его для проведения досмотра равномерно. Необходимо пересмотреть практику выдачи въездных документов для иностранных граждан на территорию России, с тем чтобы уже на дальних подступах к российской границе пресекать попытки проникновения в нашу страну нежелательных элементов.
По-прежнему важным условием для обеспечения безопасности государственной границы является принятие правительством РФ решения по обустройству пограничного отряда на территории Астраханской области. Отряд был передислоцирован на территорию региона в 2000 г. приказом директора ФПС России. На первоначальное обустройство подразделений Астраханского пограничного отряда региональными властями были выделены средства из областного бюджета. Однако без финансирования этой работы из федерального бюджета решить вопрос вряд ли удастся.
Главной проблемой Каспийского моря, от решения которой во многом зависит решение других неотложных вопросов, является проблема его правового статуса. При анализе этой проблемы можно выделить ее региональные аспекты. Принципиальная позиция России, рассматривающей Каспий как уникальный внутриконтинентальный водоем, на который не распространяется в чистом виде ни Конвенция ООН по морскому праву, ни принятые в международной практике принципы раздела озер; а также декларируемая РФ приверженность договорам РСФСР и Персии, СССР и Ирана, делают неприменимыми к Каспию положения федерального законодательства, касающиеся внутренних и территориальных морских вод, континентального шельфа и морских недр.
Правовая неопределенность режима прибрежной зоны Российской Федерации порождает массу новых проблем, основной из которых является разграничение прав на использование прибрежной зоны и ее недр между прикаспийскими субъектами РФ, а также между ними и федерацией в целом. Ситуация усугубляется тем, что в прибрежной зоне РФ установлено около десятка различных режимов особой охраны природной среды федерального и территориального назначения, порой перекрывающих друг друга. Правовой вакуум каждый из прикаспийских субъектов РФ заполняет по своему усмотрению.
На наш взгляд, одним из способов решения указанных проблем является принятие федерального закона "О прибрежной зоне Каспийского моря Российской Федерации". Наряду с установлением правового режима прибрежной зоны, закон должен определять правовые основы и экономический механизм межотраслевого баланса и комплексного использования биологических и минеральных ресурсов в принадлежащей РФ прибрежной зоне Каспийского моря.
Примечания
812Согласно положениям Гюлистанского договора 1813 г. и Туркманчайского договора 1828 г., Персия уступила России на вечное время исключительное право на содержание военного флота на Каспийском море, что полностью подчинило Каспий русской юрисдикции (Хиггинс и Коломбос. Международное морское право. - М. 1953, с. 136).
813Море проблем: Опыт системного исследования Каспийского региона. М., 2001, с. 131.
814ИСНА. 2002, 29 апреля. Перевод: www.iran.ru.
815Там же.
816Волга. Астрахань, 7.03.2002.
817Маршалл Т. Каспий: море проблем, нефти и денег ("Лос-Анджелес таймс"). Астраханские известия, 16.04.1998.
818Бжезинский З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. М., 2000, с. 168.
819Коммерсант, 7.02.2002.
820www.strana.ru, 15.01.2002.
821www.lenta.ru, 16.04.2001.
822www.regions.ru, 22.02.2002.
823Там же. 14.02.2002.
824www.lenta.ru, 16.04.2001.
825Известия, 16.11.2001.
826Волга. Астрахань, 22.08.2001.
827Там же. 28.01.2002.
828Там же. 30.01.2002.
829Там же. 14.02.2002.
830Там же.
831Волга. Астрахань, 7.03.2002.
832Астраханские ведомости. 2.05.2002.
833Волга. Астрахань, 27.01.2000.
834Волга. Астрахань, 20.12.2001.
835Волга-информ. 31.01.2002.
836Независимая газета. 4.02.2002.
837Там же.
838Associated Press. 25.02.2002.
839www.region.ru.
840www.strana.ru, 22.01.2002.
841Там же.10.01.2002.
842Там же. 30.01.2002.
843Комсомолец Каспия. Астрахань, 13.02.2002.
844Росбалт. 25.10.2001.
845Там же.
846Каспийское информационное агентство CNA. 20.07.2001.
847Там же.
848KMNews. 15.09.2001.
849www.strana.ru, 26.12.2001.
850Там же. 23.10.2001.
851СеверИнформ. 25.10.2001.
852Известия. 16.10.2001.
 |  |  |
  | На эмблеме Форума изображен “аттрактор Лоренца” − фигура, воплощающая вариантность движения потоков частиц в неравновесных системах. Эмблема зарегистрирована как товарный знак © Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2002 Москва, Газетный пер, д. 9, стр. 7, офис 16 Адрес для корреспонденции: 101000 Москва, Почтамт, а/я 81 Тел.: (095) 790-73-94, тел./факс: (095) 202-39-34 E-mail: info@obraforum.ru | |
Комментарии
Отправить комментарий