ПОГРАНИЧНЫЕ ВОЙСКА И ВОЕННАЯ ДОКТРИНА

ПОГРАНИЧНЫЕ ВОЙСКА
И ВОЕННАЯ ДОКТРИНА РОССИИ

А. НИКОЛАЕВ,
главнокомандующий Пограничными войсками РФ,
генерал-полковник

 
 
 
  -Ооенному человеку известна участь группировки, потерявшей 30% личного состава и вооружения. И, пожалуй, каждый с уверенностью скажет, что потеря 50% штатной численности - неминуемая утрата боеспособности.
Именно такими Пограничные войска России оказались на своих новых рубежах.
За пределами Российской Федерации осталось 50% пограничных округов (5 из 10), войска утратили до 40% сухопутных, морских и авиационных сил и средств с обжитыми местами их дислокации, базирования, инженерно-техническим оборудованием участков границы, отлаженной пограничной инфраструктурой, учебно-материальной базой, пунктами управления и связи, жилищным и казарменным фондом, а также - 100% пунктов пропусков, отвечающих международным требованиям на западе и юге страны.
Боевые возможности Пограничных войск России за пять последних лет уменьшились более чем наполовину.
На единицу охраняемой площади территориальных вод и исключительной экономической зоны России приходится в 2-3 раза меньше кораблей и катеров, чем в США и Японии.
И если предположить, что возрождать Пограничные войска пришлось бы в стабильной обстановке, то и тогда работа предстояла бы титаническая. Но таких "благоприятных" условий у нас нет. Это объясняется в первую очередь тяжелым положением, сложившимся на Государственной границе России и тех государств СНГ, где Пограничные войска защищают российские интересы.
Существенно изменился статус Государственной границы Российской Федерации.
Из более чем 60 тыс. км российской границы около 14 тыс. км (свыше 80% сухопутного участка) приходится на новые рубежи, которые не оборудованы и не оформлены в международно-правовом отношении. Можно представить предстоящие затраты, если учесть, что каждый оборудованный километр Государственной границы обойдется сегодня государству и налогоплательщикам более чем в 1 млрд. руб. Но это не единственная причина обострения обстановки на Государственной границе. Растущая напряженность обусловливается рядом внешних и внутренних факторов, которые в своей совокупности создают реальную угрозу территориальной целостности и безопасности Российской Федерации.
В последнее время считается дурным тоном упоминать о росте активности иностранных разведок в отношении России. Однако повышение интереса спецслужб к нашей стране закономерно, и говорить об этом нужно. "Старые" разведки адаптируются к динамике российских перемен, спецорганы многих образовавшихся государств и некоторых бывших союзников впервые развернули свои разведывательные службы по периметру российских границ и активизируют деятельность в прикордоне и закордоне.
Открытость российских рубежей на ряде участков, массовый выход отечественных предприятий и коммерческих структур на рынки сопредельных государств, а также бесконтрольное движение граждан, транспортных средств и грузов через внешние границы некоторых стран СНГ сделали Россию более уязвимой для разведывательно-подрывной деятельности. Это побудило Пограничные войска усилить контрразведывательные мероприятия, потребность в которых диктуется также нарушением существовавшего до разделения органов безопасности информационного пространства.
Тревожным фактором становится обострение территориальных притязаний к России. В таблице 1, приведенной ниже, перечислены только некоторые оспариваемые российские территории. Из истории известно немало случаев, когда споры на границе переходили в международные конфликты. Но россияне всегда знали, что их могло быть гораздо больше, если бы не умелая работа пограничных представителей, выдержка и мужество личного состава подразделений и частей, охраняющих границу.
 

Таблица 1

Некоторые оспариваемые сопредельными государствами
участки Государственной границы России

ГОСУДАРСТВА	ОСПАРИВАЕМЫЕ СОПРЕДЕЛЬНЫМИ СТРАНАМИ ТЕРРИТОРИИ
Эстония	Территории на восточном берегу р. Нарва Кингисепского района Ленинградской обл. общей площадью 0,8 тыс. кв. км с населением более 22 тыс.чел.; Печорский район Псковской обл. общей площадью 1,5 тыс. кв. км с населением 25 тыс. чел.
Латвия	Территории Пыталовского и Палкинского районов Псковской обл. общей площадью 1,6 тыс.кв.км с населением около 30 тыс. чел.
Япония	Часть Курильских островов общей площадью 8548,96 кв.км, в том числе: а) 2 острова Большой Курильской гряды (8270 кв.км); о. Кунашир — площадь 1,550 кв. км, население около 10 тыс. чел. (пос. Южно-Курильск — 3 тыс. чел., пос. Головнино — 600 чел., пос. Дубовое — 200 чел., пос. Отрадное — 200 чел.); о.Итуруп — площадь 6,720 кв.км, население около 8 тыс. чел., в основном проживает в г.Курильске; б) острова Малой Курильской гряды (278,96 кв.км); О.Шикотан — площадь 182 кв.км, население около 6 тыс.чел. (пос. Малокурильское — 2,5 тыс. чел., пос. Крабозавод-ское — 200 чел.); острова, называемые в Японии Хабомаи — площадь 96,96 кв.км: о.Полонского (Тараку); о.Зеленый (Сибоцу); о.Юрий (Юри); о.Танфильева (Суйсе); о.Анучина (Акиюри); о.Сторожевой (Моисе); о.Сигнальный (Кайгара); о. Рифовый (Одоке); о-ва Демина (Харукаримосери).
Китай	о.Большой на р. Аргунь (район Абагайтуй) — площадь 58,463 кв.км. острова Большой Уссурийский и Тарабаров (район Хабаровска) — площадь 336,7 кв.км

Возникли проблемы на границе с государствами Балтии. Ряд сложных вопросов встал в процессе разграничения России с Украиной, Грузией и Азербайджаном. Видоизменилась деятельность Японии, которая планомерно наращивает усилия по созданию условий для возвращения так называемых "северных территорий". В последнее время ставка делается на формирование среди жителей Южных Курил мнения о необходимости и выгодности передачи островов Японии. Важная роль в этом отводится взаимным безвизовым поездкам жителей Курил и о.Хоккайдо.
За пересмотр границ с Россией выступают некоторые экстремистские организации в Монголии и Финляндии. Присоединить к своей территории все оспариваемые участки на границе с Россией в ходе ведущихся переговоров пытается Китай. Не может остаться незамеченной тенденция к проработке вопроса об образовании на территории России этнических районов компактного проживания выходцев из Китая, насыщении российского рынка китайской рабочей силой.
Проблема китайских граждан в России начинает напрямую затрагивать российские национальные интересы, уже сейчас приводит к конфликтным ситуациям в сфере межнационального общения. Подобное "культурное освоение" российской территории должно быть, на наш взгляд, согласовано с российской стороной, в противном случае оно выглядит неприкрытой экспансией.
На обстановку в Дальневосточном регионе все большее влияние оказывает и проблема создания "корейской автономии в Приморье". Инициатива в этом плане исходит от ряда корейских общественных организаций России. Так, подготовлен проект программы переселения до 100 тыс. корейцев в Приморье к 2000 году.
Представители Южной Кореи выражают готовность оказать значительную финансовую поддержку этому процессу. Создаваемые в регионе с участием южнокорейского капитала коммерческие структуры нацелены на приобретение крупной недвижимости, в том числе богатых полезными ископаемыми земельных участков, а также на установление финансового контроля за торговлей и бытовым обслуживанием - сферами, где позиции корейской общины уже достаточно сильны.
Анализ тенденций развития обстановки на Государственной границе требует усиления российского государственного и общественного влияния в приграничных районах России. Нельзя допустить непродуманного вывода частей и объединений Вооруженных Сил, массового оттока россиян из этих районов. Хотелось бы обратить внимание на то, что льготы "пограничным жителям" могли бы значительно укрепить обстановку на Государственной границе. Улучшение экономических и социальных условий жизни в пограничных районах Российской Федерации должно стать принципом государственной пограничной политики.
Это тем более важно сейчас, когда появляются нетипичные факторы изменения ситуации в этих районах страны. Например, новым и неодназначным элементом обстановки стал поднятый в американских кругах вопрос о создании международного биосферного парка "Берингия", территория которого включала бы полуостров Сьюард (США), а также российские Чукотку и Берингов пролив.
По обсуждаемому проекту государственная граница между США и Россией дожна стать границей охраняемых акваторий. Статус парка предусматривает изменения в демографической политике, в частности, проживание на заповедной территории только эскимосов и чукчей, что резко активизирует миграционные процессы среди русскоязычного населения региона. В перспективе планируется полное удаление регулярных воинских формирований с территории международного парка, в том числе пограничников и войск ПВО, что фактически подорвет обороноспособность России в Восточном стратегическом районе.
Само предложение о создании биосферного парка имеет право на существование. Но не возникает ли впечатление о попытке реанимировать идею национальной резервации, причем сделать это искусственно, без учета интересов Российского государства и его граждан? Думается, что условия для появления подобных трансгосударственных анклавов еще не созрели. Скорее всего сейчас подобная идея привела бы к стагнации коренных народов Дальнего Востока. Это сложнейшие вопросы, они включают не только интересы Пограничных войск, но и всего общества.
Особую опасность для российских интересов представляет кризисная ситуация в Кавказском регионе. Ее развитие обусловлено наличием исторических межнациональных трений и значительной активизацией националистических и автономистских сил в последние годы.
Дополнительную напряженность вносят нарастающие усилия Турции, Ирана, Пакистана, Сирии, Иордании по упрочению своего влияния на Северном Кавказе, созданию некоего мусульманского альянса наряду с постепенным вытеснением России из этого региона. Удивление вызывает нежелание некоторых местных руководителей в сложившейся ситуации прислушаться к голосу истории. Известно, что русскоязычное население, по природе своей терпеливое и менее темпераментное, издавна являлось своеобразным социальным и демографическим буфером между конфликтующими народами Кавказа. Не раз приходили россияне на помощь коренным жителям, невзирая на их религиозную и национальную принадлежность. Теперь же мы столкнулись с ситуацией, когда в отдельных районах Северного Кавказа выставление пограничных подразделений встречает противодействие со стороны части местного населения и некоторых властных структур.
Сложившиеся обстоятельства вынуждают Пограничные войска охранять границу лишь на отдельных направлениях, что, в свою очередь, создает благоприятные условия для разведывательно-подрывной деятельности зарубежных спецслужб, контрабанды оружия, боеприпасов, наркотиков, незаконного вывоза материальных средств, массовой миграции через границу иностранцев.
Негативное влияние существующих и потенциальных очагов военных конфликтов в непосредственной близости от российских границ стимулирует развитие подпольного оружейного бизнеса. Можно без преувеличения сказать, что регион буквально наводнен оружием, взрывы гремят повсюду.
Это лишь некоторые из существенных факторов, влияющих на охрану Государственной границы России и становление ее Пограничных войск. Обстановка могла быть значительно напряженней, если бы не удалось сохранить систему управления войсками и прежде всего центральные органы. Пограничники сегодня выполняют свои задачи с небывалым напряжением, значительная часть личного состава прошла поистине боевую школу.
Очевидно, что в таких тяжелейших условиях охрана российских рубежей становится приоритетной задачей государства. И следует ожидать, что на этом стратегическом направлении его деятельности будут сосредоточены адекватные силы и средства. Тем более, что этого требует и лавинообразный рост пассажирского и грузового потоков через Государственную границу.
В 1993 г. границу России пересекло 43 млн.чел., что в 21 раз больше уровня предыдущих лет, за 6 месяцев 1994 г. - 31 млн. чел. В недалеком прошлом такой объем и условия движения через границу даже не прогнозировались. А между тем, если в среднем служебная нагрузка на пограничников возросла в 2,5 раза, то уровень обеспеченности Пограничных войск техническими средствами охраны границы в пунктах пропуска понизился в среднем на 50%.
Пограничные войска в пунктах пропуска обнаружили и передали органам таможенного контроля контрабанды на сумму в 1 млрд. руб., задержали около 1500 единиц оружия, более 100 000 шт. боеприпасов, более полутора тонн наркотиков. Резко возросло количество досмотренных транспортных средств, обнаруженных подделок в документах, задержанных нарушителей границы. При этом в 1993 г. в войска не поступило 62% необходимых для охраны границы сигнализационных средств, 97% радиолокационного и прожекторного вооружения, которые традиционно обеспечивали значительную часть боевых возможностей Пограничных войск по обнаружению нарушителей границы.
Как не вспомнить границу времен прославленного следопыта Никиты Карацупы (30-е годы), когда пограничные умельцы прибегали к помощи ниток, жестяных банок и промасленных факелов...
Выход из того трудного положения, в котором оказались Пограничные войска, один: разрешение сложившегося противоречия между формой охраны границы и ее содержанием - в изменении формы адекватно содержанию. И это касается не только деятельности Пограничных войск, но и государственной политики на границе в целом.
Если рассматривать недавно учрежденную Федеральную пограничную службу - Главное командование с позиций системного подхода, то эта правоохранительная организация выступает как элемент структурированной системы - Российского государства. Самоочевидным является, что структурная и содержательная трансформация подсистемы (ФПС - Главкомата) должна проходить при лидирующей роли суперсистемы - государства. Этот процесс выражается в реализации государственных программ, руководящих документов, таких как концепции, доктрины, законы, другие нормативные акты.
В связи со сказанным понятен интерес, проявленный в Пограничных войсках к принятым "Основным положениям военной доктрины Российской Федерации". Помимо изложения официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн и подготовку страны к обороне, в этом важнейшем документе определяется использование Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации для защиты жизненно важных интересов России. Кстати, впервые отечественная военная доктрина разграничила Вооруженные силы и "другие войска" (их более десяти наименований). Пограничные войска, как и другие военные структуры, вправе были ожидать определения основ своей деятельности в условиях предоставленной самостоятельности.
Необходимо заметить, что такого рода документ важен для Пограничных войск и в силу их специфики. Пограничная служба имела и имеет собственную культуру деятельности, которая исторически сложилась и концептуально мало изменилась на протяжении всей истории российской границы. Оставаясь военной организацией, Федеральная пограничная служба несет в себе признаки универсальной правоохранительной структуры, сочетающей гражданские и военные функции.
Однако внимательное изучение "Основных положений военной доктрины Российской Федерации" показывает, что определенные в них роль и задачи Пограничных войск не соответствуют их предназначению. Федеральной пограничной службе отведено, мягко говоря, странное место - охраняя границу, содействовать "правоохранительным органам в борьбе с организованной преступностью, терроризмом, контрабандой оружием, в предотвращении распространения внутренних вооруженных конфликтов за пределы Российской Федерации". Но это в лучшем случае раздел из инструкции по взаимодействию, но ни коим образом не сущностные задачи Пограничных войск.
Ведь тогда для предотвращения распространения вооруженных конфликтов за границы России Пограничные войска должны строиться по принципу Вооруженных Сил, по крайней мере в зонах конфликтов. Возникает вопрос, для чего же тогда нужны Вооруженные Силы?
Ссылка на то, что основные положения военной доктрины будут дополняться, уточняться и совершенствоваться - неутешительны. По нашему мнению, закономерен вопрос, соответствует ли документ своему названию - "Основные положения военной доктрины Российской Федерации".
Во введении и заключении этого документа отмечается, что Основные положения военной доктрины Российской Федерации являются составной частью Концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой документ переходного периода - периода становления российской государственности, осуществления демократических реформ, формирования новой системы международных отношений. Причем, во введении говорится о "концепции безопасности", а в заключении вводится новый термин - "общая концепция безопасности".
Не останавливаясь на анализе терминов, хотелось бы обратить внимание на сущностные моменты. А именно: военная доктрина признается составной частью концепции безопасности. Но подобная концепция только разрабатывается и еще официально не принята. Как можно говорить о ее составной части? Когда такая концепция будет разработана, почему ее составной частью должна стать военная доктрина? Нам представляется, что концепция национальной безопасности, являясь основной точкой зрения нации на свою собственную безопасность, объективизируется в национальной доктрине. И уже военная доктрина является частью, подсистемой национальной доктрины.
В России подходы к национальной доктрине в настоящий момент находятся в стадии разработки, опубликованы первые предложения. Следовательно, "Основные положения военной доктрины Российской Федерации" опередили время и заняли место другого документа, который корректно было бы назвать основными доктринальными положениями военной безопасности России. И даже такое строгое ограничение сомнительно, так как первичного документа - доктрины национальной безопасности - еще нет.
Поспешности с принятием "Основных положений военной доктрины Российской Федерации" можно было бы избежать, если бы составители документа смогли увидеть Концепцию национальной безопасности России в системе временных и пространственных координат. Наиболее пологим и протяженным, по нашему мнению, будет концептуальный период (не менее 100 лет) и соответственно более короткий - доктринальный (15-25 лет - в зависимости от социально-экономического положения). Период решения стратегических задач - до 5 лет (соответственно курсу Президента и Правительства), тактические в Концепции национальной безопасности целесообразно предусматривать на 1-1,5 года (в соответствии с задачами, поставленными Президентом в ежегодном обращении к народу).
Нельзя согласиться и с упомянутым в "Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" особым состоянием "становления российской государственности, формирования новой системы международных отношений".
Концептуально российская государственность определена не в настоящее время и даже не в этом столетии. Принципы национальной концепции хорошо известны. Это государственный суверенитет, территориальная целостность, духовное единство нации и другие. И если национальная концепция в современном видении еще не опубликована, это не причина провозглашения периода "становления российской государственности". Система международных отношений также в целом сложилась до выхода в свет Основных положений. Другое дело, что Россия адаптируется к этой системе, как и система международных отношений к ней.
Проблема заключается не только в методологии разработки "Основных положений военной, доктрины Российской Федерации" (хотя именно невнимание к ней привело к содержательным изъянам) . Проблема в том, что среди обилия принципов, составляющих политические, военные, военно-технические и экономические основы военной доктрины, отсутствует типологизация возможных войн. Представлены лишь термины: "крупномасштабная война", "локальная война", "вооруженный конфликт". Что подразумевается под этими терминами, остается только догадываться, они не определены.
Впервые за всю историю отечественной военной доктрины потенциальный противник закамуфлирован в лучших традициях дипломатической маскировки. В военных и национальных доктринах, национальных военных стратегиях НАТО, США, Китая, Японии возможные войны освещены достаточно полно, в некоторых из этих документов Россия без лукавства и стеснения названа в числе потенциальных противников или же определены регионы, откуда исходит военная опасность.
Видимо, желание продемонстрировать "российское миролюбие" не позволило включить эти моменты в военную доктрину России. Отсюда парадокс - "Основные положения военной доктрины Российской Федерации", на базе которых должны разрабатываться стратегия и тактика Вооруженных Сил, Пограничных и других войск России, потеряли собственно военное содержание.
Военные организации не ориентированы в сущности, целях, характере возможных будущих войн и вооруженных конфликтов, способах их ведения. Непонятно, какие положения относятся только к Вооруженным Силам, а какие к другим войскам. Читать между строк и додумывать - дело опасное и неблагодарное. Следовательно, неизбежны частые родовые и видовые концепции и доктрины, которые без ясного и прочного общего доктринального каркаса не застрахованы от неточностей и перегибов.
Перечисленные недостатки делают реализацию "Основных положений военной доктрины Российской Федерации" в Пограничных войсках весьма проблематичной.
Одной из причин появления недостаточно проработанного документа, по нашему мнению, явилось игнорирование мнения крупных военных ученых, целых научных коллективов. Создается впечатление, что "Основные положения военной доктрины Российской Федерации" - плод эклектики, где под одним названием сосредоточено несколько похожих материалов. Чем еще можно объяснить появление терминов, не обоснованных предыдущим содержанием и нераскрытых (например, "военная безопасность" и многих других)? И подобных недоработок много.
Неудивительно, что пресса собрала массу негативных откликов на Основные положения. Мы считаем справедливой критику категориального и понятийного аппарата, нарушений смысловой целостности документа, непроработанности мероприятий по стратегическому руководству вооруженными силами в военное время.
Представляется, что адекватный времени документ, содержащий основные положения военной доктрины, должен четко и недвусмысленно заявить взгляды государства на возможные войны, способы их ведения, роль и место каждой военной организации в обеспечении национальной безопасности, порядок взаимодействия между ними. Этот документ должен стать основой для стратегии и тактики Вооруженных Сил, Пограничных и других войск Российской Федерации.
К сожалению, в "Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" военный аспект безопасности государства проработан недостаточно конкретно и полно. Нет идентифицируемого лица ни у военной системы государства как целого, ни у Вооруженных Сил и других войск России как его частей. А могло ли быть иначе, если военная система государства пока еще остается незавершенной? У нее нет единого руководящего и координирующего органа, а следовательно, нет единой военной идеологии.
Согласно Закону Российской Федерации "Об обороне" к защите государства с применением средств вооруженной борьбы совместно с Вооруженными Силами могут привлекаться и другие войска Российской Федерации. Однако пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска в мирное время не входят в состав Вооруженных Сил. Следовательно, Генеральный штаб не имеет юридической основы планировать применение других войск на военное время и не может координировать программы вооружения и вопросы строительства этих войск в интересах обороны страны.
Мировой опыт подтверждает выводы военной науки: создание системы военной безопасности с началом войны обходится государству и обществу дорогой ценой.
Вполне очевидно, что сложившееся противоречие не может быть разрешено включением в состав Вооруженных Сил других войск Российской Федерации, потому что в мирное время другие войска, защищая жизненно важные интересы Российской Федерации в своих областях деятельности, выполняют задачи, которые не свойственны Вооруженным Силам ни по содержанию, ни по формам и способам их реализации.
В то же время координация функционирования силовых структур в сфере военной безопасности государства необходима. Чтобы осуществить такую координацию, ничего не надо разрушать или переподчинять. На наш взгляд, решение проблемы содержится в совершенствовании системы и уточнении функций органов высшего военного управления.
Совет безопасности Российской Федерации имеет несколько направлений деятельности. Было бы целесообразно сферу военной безопасности государства возложить на специальный рабочий орган - Совет обороны. Совет обороны, являясь составной частью Совета безопасности, будет возглавляться Верховным Главнокомандующим - Президентом Российской Федерации. Главное предназначение Совета обороны - обеспечение военной безопасности Российской Федерации в мирное и военное время. В военное время Совет обороны может быть преобразован в Ставку Верховного Главнокомандующего. Причем такое преобразование в главный орган руководства страной и Вооруженными Силами с началом войны осуществится без кардинального изменения его функциональных задач.
Совет обороны, главным образом, будет осуществлять функции военно-политического руководства. Для управления силовыми структурами ему необходим рабочий механизм, инструмент управления. Самым оптимальным вариантом в такой ситуации было бы использование возможностей Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации.
Став на путь строительства правового государства, мы признали верховенство закона в деятельности юридических и физических лиц. Наделение Генерального штаба полномочиями в области планирования применения Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации на военное время должно быть юридически закреплено. Лучше всего это осуществить внесением дополнений в Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации и утверждением его Президентом Российской Федерации. Такая мера полностью соответствует содержанию ст.5 Закона Российской Федерации "Об обороне", которая определяет, что Президент Российской Федерации утверждает Положение о Министерстве обороны Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Вопрос о Генеральном штабе, способном выработать единую военную идеологию, не нов. Еще в 1910 году на страницах влиятельной в то время военной газеты "Русский инвалид" было высказано предложение об учреждении "...органа, который бы создал единую военную доктрину, изучал все новое, что может отразиться на ведении войны; словом, нужен генеральный штаб (не нынешний), который знал бы военное дело и армию...".
Россия, позволившая себе иметь столько военных организаций, должна позаботиться об их надежном управлении. Сама жизнь требует упорядочения субординационных связей всех войск Российской Федерации.
Может показаться странным, что подобные вопросы активно обсуждаются в "пограничной среде" и ею инициируются. Тем не менее анализ процессов, происходящих на Государственной границе и соответственно в Федеральной пограничной службе, может стать убедительным аргументом в поддержку наших предложений и инициатив.
В настоящее время Российская Федерация на суше и на море граничит с 18 государствами. Каждый участок границы с сопредельным государством требует поиска новых форм реализации пограничной политики. Учитывая участие в ней таких государственных структур, как Министерство обороны, Государственный таможенный комитет, Министерство внутренних дел, МИД России, Министерство по делам национальностей и региональной политике, Федеральная служба контрразведки и многих других ведомств, следует поставить вопрос о настоятельной необходимости создания государственного координационного органа, занимающегося пограничным регулированием.
Существенным недостатком сегодняшнего состояния координации деятельности субъектов охраны границы является недостаточная централизация, запоздалая реакция на изменения во внутренней и внешней политике, отсутствие превентивности. Речь должна идти о принципиально новом подходе к решению вопроса о координации деятельности субъектов охраны границы - о создании более высокой по уровню иерархии государственной структуры, объединяющей и координирующей в охране границы деятельность всех участвующих в этом процессе субъектов и наделенной соответствующими властными полномочиями по отношению к ним.
Если в военной области такую миссию в масштабе всей России мог бы выполнить Федеральный Генеральный штаб, то государственным пограничным регулированием должна заниматься, как минимум, Федеральная служба с правами министерства или Министерство пограничного регулирования. Помимо Пограничных войск в состав такого министерства, на правах самостоятельных, могут войти и другие субъекты или их отдельные структуры - ФМС, ГТК, органы, осуществляющие санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный контроль, охрану рыбных ресурсов, войска МВД и Минобороны, участвующие в охране границы и т.д.
Вопрос создания единого органа пограничного регулирования крайне сложен. Видимо, немногие знают, что в США проблема учреждения единого агентства пограничного управления обсуждается с 1912 г. Практичные американцы во главу угла ставят вопрос экономии государственных средств, а значит, и средств налогоплательщиков. И это при стабильной границе.
Россия же в настоящий момент стала уникальным государством, имеющим три типа участков границы: государственная граница, совпадающая с границей бывшего СССР, как оформленная в международно-правовом отношении (с Норвегией, Финляндией, Польшей, Китаем, Монголией, Кореей), так и не оформленная надлежащим образом (с Японией и США); государственная граница с бывшими республиками Союза ССР, не вошедшими в СНГ (Эстонией, Латвией и Литвой), не оформленная в международно-правовом отношении;
государственная граница с государствами - участниками СНГ (Белоруссией, Украиной, Азербайджаном, Грузией и Казахстаном), не оформленная в международно-правовом отношении.
Кроме того. Пограничные войска Российской Федерации продолжают охранять отдельные участки Государственной границы бывшего СССР в Грузии, Армении, Таджикистане и Киргизии.
Охрана Государственной границы как деятельность по осуществлению политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер в их совокупности одними Пограничными войсками никогда в России на осуществлялась. В полном объеме эти задачи всегда решало государство. Объединение усилий всех субъектов, реализующих государственную пограничную политику в единую систему, позволит более надежно защитить интересы России на государственной границе.
Со своей стороны Федеральная пограничная служба предприняла конкретные и энергичные шаги для овладения ситуацией на охраняемых участках границы. В ФПС-Главкомате созданы международно-договорное, информационно-аналитическое и ряд других у правлений, обеспечивающих оперативное решение пограничных проблем. Помимо погранпредставительской деятельности непосредственно на границе, мы планируем ввести институт пограничных представителей в странах, граничащих с Россией.
Работа по укреплению охраны границы носит планомерный характер. Сегодня мы имеем утвержденную Президентом Российской Федерации Концепцию охраны Пограничными войсками Российской Федерации Государственной границы и исключительной экономической зоны Российской Федерации и внешних границ государств СНГ. Исходя из задач, изложенных в Законе "О Государственной границе Российской Федерации", и современной обстановки, сформирована структура Пограничных войск России. В настоящее время они состоят из Главного командования, шести пограничных округов (Северо-Западный, Кавказский особый, Забайкальский, Дальневосточный, Тихоокеанский, Северо-Восточный), трех групп пограничных войск (в Калининграде, Таджикистане и Киргизии), Западной группы Пограничных войск (в Воронеже), Отдельного Арктического пограничного отряда, Отдельного отряда пограничного контроля "Москва", Оперативной группы Пограничных войск в Туркмении. В Пограничных войсках насчитывается около 200 пограничных отрядов, морских и авиационных частей, отдельных контрольно-пропускных пунктов, а также Академия пограничных войск, военные институты, учебные заведения, предприятия, учреждения и организации.
Большой объем и сложность задач по созданию современной системы охраны государственных рубежей потребовали определить приоритеты деятельности Федеральной пограничной службы. В их числе:

• борьба с разведывательно-подрывной деятельностью иностранных спецслужб и организаций, противоправной деятельностью преступных сообществ, групп и отдельных лиц на Государственной границе;
• создание полномасштабной эшелонированной группировки Пограничных войск и системы управления войсками;
• совершенствование форм и способов охраны границы и экономической зоны;
• повышение качества пограничного контроля и обеспечение его соответствия международным нормам и стандартам;
• развитие сотрудничества с пограничными войсками государств Содружества и координация деятельности в охране внешних границ и экономических зон государств СНГ;
• создание, с привлечением сил и средств министерств и ведомств Российской Федерации, эффективных систем освещения обстановки в территориальных, внутренних водах и исключительной экономической зоне.

Эти приоритетные направления деятельности Пограничных войск юридически закреплены. В построении группировки Пограничных войск, которая формируется и функционирует в общей системе сил и средств, обеспечивающих государственную безопасность Российской Федерации, появились новые элементы. Мы считаем, что они также должны найти отражение в новой редакции доктриналь-ных положений безопасности России, а затем и военной доктрине.
Развертывание группировки Пограничных войск осуществляется в два эшелона с учетом угрозы безопасности Российской Федерации на Государственной границе, особенностей охраны участков границы по регионам и реальных возможностей Российской Федерации.
Первый эшелон составляют формирования Пограничных войск, непосредственно охраняющие Государственную границу, тактические резервы, оперативные силы и средства.
Второй эшелон включает резервы командующих пограничными округами, группами войск, войсковыми группами и начальников оперативно-войсковых отделов, оперативные силы и средства Пограничных войск - в зависимости от важности направлений. Оперативные резервы Пограничных войск создаются для решения вновь возникающих задач на Государственной границе и в исключительной экономической зоне.
Необычное для Пограничных войск оперативно-стратегическое построение охраны границы на двух рубежах свойственно прежде всего для Кавказского направления. Первый рубеж совпадает с
границей бывшего СССР. Второй - создается по линии пограничного контроля на Северном Кавказе. Это не войсковая линия с развитой системой инженерных сооружений и опорных пунктов, там нет сигнализационных систем. Это прежде всего пограничные пункты пропуска, оперативные и войсковые формирования, которые обеспечивают контроль в промежутках между этими пунктами.
Двухэшелонное построение границы не является признаком применения армейской тактики или же стремления максимально облегчить задачи Вооруженных Сил в "горячих точках". Это признак изменения самой концепции охраны границы. Прежняя концепция ориентировала Пограничные войска на обеспечение государственных интересов на национальных границах. При этом не учитывалась историческая динамика российских границ, в процессе которой фомировался национальный характер, традиции, появились целые этносы. Национальные интересы России не помещаются в новые территориальные рамки, как бы их туда ни пытались втиснуть. Они существовали и будут существовать, и эту проблему нельзя искусственно замалчивать, рано или поздно она прорвется серьезным конфликтом. Это не "имперские устремления" и не "традиционная агрессивность России", а закономерное явление.
Поэтому сегодня Пограничные войска обеспечивают безопасность России на своих национальных границах, а также на выдвинутых рубежах - в странах Содружества. Достигнуты договоренности с Арменией, Грузией. Российские пограничники охраняют там границу и содержатся на долевой основе - с Арменией 50 на 50, с Грузией 60 на 40%, включая состав срочной службы, контрактников и офицеров. Если мы сумели договориться о совместной охране прежней границы с целым рядом стран СНГ, зачем обустраивать заново границу России. Внутренняя граница должна оставаться прозрачной там, где только возможно. Это в интересах экономического сотрудничества государств, 30 млн. русскоязычного населения, оставшегося вне исторической родины, и многочисленных казахских, армянских, грузинских и других семей, живущих в России. Это в интересах экологии. Оборудование сигнализационных заборов, рубежей прикрытия, состоящих из малозаметных проволочных заграждений, нанесет существенный урон миграции животных. Контрольно-следовые полосы, ширина которых достигает в среднем Юм, выведут из хозяйственного пользования сотни квадратных километров земли. Граница должна иметь цивилизованный вид, ее обустройство должно максимально учитывать интересы государств, их граждан и природной среды.
Безусловно, там, где требует обстановка, Государственная граница берется под жесткий контроль. Прежде всего это касается границы с Прибалтийскими государствами. Не мы были инициаторами этого процесса, но смотреть, как беспрепятственно уходит через эту границу российское добро, нельзя. Кто мог себе представить, что на этом направлении контрабандисты будут пробиваться с боями? (Нечто похожее было на границе России с Пруссией в 1829 году. Тогда для борьбы с контрабандистами потребовалась переброска егерского полка и артиллерийской батареи.) Поэтому государственный подход требует и плотного прикрытия границы, и взвешенного отношения к формированию таможенного тарифа. На что способен капитал, чувствуя сверхприбыль, мы знаем из классической литературы. Особенно, когда он имеет криминальный оттенок.
Хотелось бы надеяться, что граница между Россией и Украиной останется прозрачной. Это как раз тот случай, когда граница проведена через сердца миллионов людей и каждое неловкое движение на ней вызывает боль.
Каковы, на наш взгляд, основные тенденции развития Федеральной пограничной службы?
Как уже подчеркивалось, это будет в основном гражданское ведомство, в котором военная структура обеспечит выполнение правоохранительных функций на Государственной границе, в том числе обеспечение собственной безопасности. Военная функция не станет главной. Приоритеты будут отданы сотрудничеству в охране границ с соседями, пунктам пропуска, оперативной работе по выявлению преступных группировок. Особое место займут наукоемкие структуры долгосрочного и оперативного прогнозирования, организационно-научного обеспечения, в которых гражданские и военные специалисты будут реализовывать новую для пограничной службы научную концепцию "на шаг вперед". Знаменитая фраза Цезаря "пришел, увидел, победил" в нашей обстановке лучше бы звучала "предвидел - победил".
Одним из серьезных препятствий в работе сегодня является ограниченность возможностей Федеральной пограничной службы, которые заканчиваются в зоне ответственности Пограничных войск. Мы не можем проконтролировать намерения и перемещение по территории России "нелегалов". В лучшем случае контроль осуществляется на "входе" и "выходе". Если же взять иммиграционную и натурализационную службу США, отвечающую за контроль сухопутной границы этой страны, ее влияние распространяется на все регионы Соединенных Штатов. Американские "пограничники" обладают разветвленной организационной и информационной структурой как своей собственной, так и объединенной с другими ведомствами. Поэтому, учитывая опыт стран, которые прошли стадию формирования рыночных отношений, мы не можем ограничиться только военными мероприятиями на границе. Ее охрана должна быть цивилизованной, экологической и, безусловно, по карману государству и обществу.
В осуществляемой реформе Пограничных войск, как и других военных организаций, есть важнейшая доминанта, о которой иногда забывают. Это культура Пограничных войск. Она в общем понимании заключается не только в выработанных веками формах и методах охраны границы, материально-техническом компоненте, но и в людях границы. Можно с уверенностью сказать, что положение на границе было бы значительно хуже, если бы не моральная стойкость и патриотизм солдат и офицеров. Это традиция войск, и она будет всемерно развиваться. Решающим направлением в сохранении культуры Пограничных войск становится собственная система обучения и воспитания на базе высших и специальных учебных заведений. Такие учебные заведения существуют во многих странах. Их задача - формировать каркас, вокруг которого строится все здание пограничной службы. Можно привести, как пример, Академию береговой охраны США, Школу федеральной пограничной службы Германии и др.
Система подготовки кадров российских Пограничных войск формируется с соблюдением требований комплексного подхода: действуют учебные центры младших командиров и специалистов, школы прапорщиков, военные пограничные институты и, наконец, недавно созданная Академия Пограничных войск. Планируется создание специального учебного заведения для юношей по типу суворовского училища. Эти меры позволят войскам подготовить не только хорошего военного специалиста, но и человека, обладающего культурой пограничной службы, которая всегда основывалась на любви к Отечеству, чести и мужестве.
В тяжелейших условиях приходится пограничникам выполнять свои задачи. Трудности служебные умножаются бытовыми проблемами, неустроенностью семей. В решении этих проблем продвинуться далеко пока не удалось. Но некоторые конкретные шаги уже сделаны.
Современные Пограничные войска имеют давние традиции. Взаимосвязь их с военной системой государства очевидна, как очевидно и то, что они никогда не были простым слепком с Вооруженных Сил. Пограничная служба стала самостоятельным видом правоохранительной деятельности не по субъективным соображениям, а в силу объективных факторов. Внутренние и внешние аспекты обеспечения безопасности, которые оказывают непосредственное влияние на Пограничные войска, определили характер и содержание современных задач по охране границы.
Пограничная служба становится все больше наукоемкой, психологически и физически напряженной, зависящей от взаимоотношений со всеми ведомствами, участвующими в реализации государственной пограничной политики. Охрана Государственной границы нуждается в государственной поддержке, потому что является приоритетным направлением обеспечения национальной безопасности. Пограничным войскам необходима также помощь общества в возрождении традиций шефства и участия российских граждан в охране границы. Ведь именно пограничникам в трудные минуты истории Россия доверила охранять и защищать передовые рубежи Отечества.