ПОГРАНИЧНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В ЕС
Реальность и теория
СЕРГЕЙ ГОЛУНОВ
ПОГРАНИЧНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В ЕС
Европейский Союз имеет сухопутные границы с девятнадцатью государствами (не считая непризнанную Турецкую Республику Северного Кипра) в Европе, Африке и Южной Америке. Общая протяженность сухопутных рубежей ЕС составляет более 14 тыс. км, в том числе на территории Европы – более 12,4 тыс. км1. Примерно две трети внешних границ Европейского Союза по тем или иным причинам могут считаться «проблемными», так как через них пролегают маршруты наркотрафика, нелегальной миграции и доставки различных видов контрабанды.
Стоящие перед Евросоюзом пограничные проблемы во многом обусловлены спецификой развития этого наднационального образования. ЕС находится в процессе расширения, в результате которого рубежи между входящими в него государствами становятся прозрачными, а пограничные, визовые и другие барьеры уходят в прошлое. Однако устранение данных барьеров сопровождается укреплением новым внешних границ, охрана которых поручается «новичкам» Евросоюза, а также присоединением последних к жесткому визовому режиму, который страны «шенгенской зоны» имеют со значительной частью своих южных и восточных соседей. При этом в пограничной политике ЕС происходит непростой поиск баланса между интересами обеспечения безопасности «крепости Европа» и развитием взаимовыгодного сотрудничества со странами, находящимися за ее пределами. Соответствующий опыт ЕС представляет немалый интерес в контексте формирования современной пограничной политики Российской Федерации.
В центре внимания настоящей работы находится политика Евросоюза по обеспечению безопасности своих сухопутных рубежей в Европе. Основной акцент будет сделан на координации и стандартизации пограничной политики в ЕС, устранении внутренних пограничных барьеров, создании пояса добрососедства и содействии укреплению границ за пределами Евросоюза, а также проблемах пограничной безопасности во взаимоотношениях ЕС и России.
1
В отличие от государств, Европейский Союз не имеет централизованной структуры по управлению пограничной политикой, также как и обеспечивающей ее проведение единой и разветвленной нормативно-правовой системы. Существующие нормы (среди которых особое место занимают Шенгенские правила) определяют в основном лишь общие и самые главные принципы пограничной политики. Такие органы, как Европол или «FRONTEX»2 являются, скорее, координационными структурами, нежели полноценными институтами исполнительной власти внутри ЕС. Поэтому, во многих случаях не имея достаточных возможностей постоянно и жестко контролировать работу пограничных, таможенных и других органов отдельных государств-членов, ЕС в значительной мере сделал ставку на стандартизацию пограничной политики таких государств и стран-кандидатов. Особое внимание институты Евросоюза уделяют налаживанию обмена информацией и опытом и разработке стандартов, которые стали де-факто обязательным к действию руководством для кандидатов на вступление в организацию и т.п. За выполнением стандартов по охране внешних границ (или тех рубежей, которые окажутся внешними после дальнейших расширений) следят специальные технические инспекции, рекомендации которых на практике имеют большое значение.
Важным элементом сотрудничества стран ЕС в сфере обмена информацией стала Шенгенская информационная система, представляющая собой общую базу данных о соискателях виз, нежелательных персонах, совершивших правонарушение лицах и похищенных предметах. Существование такой базы, доступ к которой имеют все значительные пункты пропуска, позволяет национальным полицейским ведомствам тесно координировать свои усилия в борьбе с нежелательной миграцией и трансграничной преступностью. В 2007 г. власти ЕС также решили создать огромную базу биометрических данных о примерно 70 миллионах соискателях шенгенских виз3.
В сфере обмена опытом особая роль отводится институту офицеров связи, которые на основе двусторонних соглашений могут быть командированы на охраняемые одной из стран внешние границы4. Как правило, в таких ситуациях речь идет о консультировании более опытной стороной менее опытной (для восточноевропейских стран такой стороной во многих случаях становится Германия5), хотя офицеры связи не имеют формальных полномочий для вмешательства в пограничную политику того государства, в которое они направляются. С 2004 г. часть функций института офицеров связей фактически взяло на себя агентство «FRONTEX».
Перекладывание нагрузки по охране внешних границ Европейского Союза на бывшие страны социалистического блока возложило бремя пограничной безопасности на те государства, которые не всегда располагали достаточными ресурсами и опытом для решения столь ответственной задачи. С учетом того, что члены ЕС имеют далеко не одинаковый потенциал, а их опыт в сфере охраны границ серьезно различается, особое значение как приоритет пограничной политики Евросоюза имеет внедрение и поддержание общих стандартов пограничной политики. К пограничным и таможенным службам были предъявлены типовые требования: демилитаризация этих служб и подчинение их министерствам внутренних дел, компьютеризация пунктов пропуска, использование современного оборудования в процессе контроля над границами, соблюдение прав человека.
Как свод рекомендаций по совершенствованию пограничной политики стран ЕС важное значение приобрело «Общее руководство по охране внешних границ» (2002 г.)6. Подобные стандарты, несмотря на их рекомендательный характер, серьезно учитываются странами-членами Евросоюза и, тем более кандидатами в него. Для последних несоответствие тем или иным критериям может обернуться формальным поводом для отказа от вступления в ЕС.
В 2004 г. Евросоюз сделал принципиально новый шаг в процессе унификации своей пограничной политики, создав агентство «FRONTEX». Хотя эта структура стала первым в своем роде ведомством, курирующим пограничную политику ЕС, она также, как и предшествовавшие ей механизмы, почти не имела полномочий органов исполнительной власти. Ее функции в основном сводились к координации соответствующих действий отдельных стран-членов, налаживанию обмена информацией и опытом. В то же время с 2007 г. Агентство получило в свое подчинение небольшие силы быстрого развертывания для борьбы с нелегальной миграцией в зонах Средиземного моря и Атлантического океана7. Не исключено, что такой шаг может стать вехой на пути к расширению полномочий «FRONTEX» и созданию объединенных подразделений на других проблемных участках внешних границ ЕС.
В области борьбы с трансграничной преступностью аналогичную координирующую роль выполняет начавший свою деятельность еще в 1994 г. «Европол», который, в первую очередь, является учреждением для обмена информацией, анализа разведданных и выработки предложений. Однако в настоящее время данная структура также имеет мало законодательно закрепленных полномочий8.
Таким образом, единая пограничная политика ЕС находится в стадии становления, и создание наднациональных структур исполнительной власти, которые обладали бы серьезными полномочиями в этой области, пока является, скорее, делом будущего. Вместе с тем контуры объединенной политики ЕС в сфере обеспечения пограничной безопасности прослеживаются довольно четко. Они объединяются соблюдением ряда общих принципов и определенных стандартов, а также включенностью ее участников в единое информационное правоохранительное пространство. Несмотря на то, что потенциалы стран, охраняющих внешние границы ЕС или готовящихся приступить к их охране после вступления в него, серьезно различаются, все это позволяет обеспечивать приемлемое качество контроля над рубежами Евросоюза в процессе его расширения.
2
Серьезной проблемой, которую предстояло решить Европейскому Союзу, стало устранение пограничных и других барьеров между «старыми» членами ЕС и «новичками», уровень жизни в которых был и остается значительно ниже. После окончания «холодной войны» угроза военного противостояния в Европе ушла в прошлое, однако граница между враждебными военно-политическими блоками не исчезла бесследно, по сути дела трансформировавшись в рубеж между «богатым Западом» и «бедной Восточной Европой». Средние зарплаты населения по обе стороны данного рубежа могли различаться в 10 раз и более. Это создавало почву для широкомасштабной нелегальной миграции и расцвету других форм незаконной трансграничной активности (включая наркотрафик и транзитный трафик мигрантов из беднейших стран Азии и Африки).
В первой половине 1990-х годов страны ЕС (в первую очередь Австрия, Германия, Греция и Италия) делали основную ставку на односторонние меры по укреплению своих восточных и южных границ, интенсивность легальных и нелегальных потоков через которые колоссально выросла после крушения социалистического лагеря. Например, в 1994 г. было зарегистрировано 147 млн. пересечений9 германско-польской границы людьми (в 2,5 раз больше, чем в 1991 г.) и 60 млн. – транспортными средствами (почти в 9 раз больше, чем в 1990 г.)10. Таким образом, объем трансграничного сообщения между Польшей и Германией в 1990-х годах примерно в полтора раза превосходил поток через американо-канадскую границу11, хотя совокупное население двух стран было в несколько раз меньше американского и канадского вместе взятых.
В целях усиления контроля над границей с Польшей и, особенно, борьбы с нелегальной миграцией через нее немецкие власти резко увеличили число охранявших ее полицейских. Если к середине 1990-х годов на один километр германско-польской границы приходилось 2,4 пограничника, то есть в 10 раз больше, чем на один километр границы американо-мексиканской12. В пределах расширенной в 1990-х годах с 2 до 30 км пограничной зоны, также как и районов приграничных станций и на транзитных автодорогах, Федеральной пограничной полиции было разрешено без объяснения причины проверять личные документы, устанавливать слежку, прослушивать телефонные разговоры, проводить обыски. Даже умолчание о фактах обнаружения нелегальных мигрантов в некоторых случаях жестко наказывалось: были случаи, когда не сообщавших о появлении нелегалов в 30-километровой зоне таксистов приговаривали к тюремному заключению или лишали лицензии на перевозку пассажиров13. Любопытно, что при всей жесткости предпринятых мер немецкие пограничники воздерживались от таких шагов, как установка на границе стационарных прожекторов и особенно возведения пограничных заборов. Тем самым немецкие власти всячески избегали параллелей между проводимой ими политикой и реалиями «холодной войны», в частности ее главным символом – «берлинской стеной»14.
Предпринятые меры не позволили, однак
о, немецким властям взять ситуацию под контроль. По оценке Пограничной полиции даже во второй половине 1990-х годов ей удавалось задерживать в среднем лишь одного из пяти нарушителей15, а основная часть контрабандных грузов успешно ввозилась в страну, так как на границе досматривалась только небольшая доля транспортных средств. Серьезные проблемы порой возникали и с соблюдением гуманитарных прав мигрантов: эти права не всегда уважались полицейскими, в явном большинстве – пограничниками бывшей ГДР16. По данным одной из немецких правозащитных организаций, в 1990-х годах на восточной границе Германии погибло 67 мигрантов17.
Вместе с тем уже в 1990-х годах серьезное значение немецкими властями придавалось развитию тесного правоохранительного сотрудничества с польской стороной, стимулировавшегося перспективами облегчения визового режима между двумя странами, создания в Германии целевых рабочих мест для поляков и в конечном счете вступления Польши в ЕС. Варшава получала кредиты на техническое оснащение своей пограничной полиции и компенсацию за прием задержанных мигрантов из третьих стран, для чего в стране была построена сеть тюрем временного содержания подлежащих депортации лиц18.
Пройдя длительный подготовительный этап, Польша и Чехия стали полноправными членами ЕС с 1 мая 2004 года, а с конца 2007 года – и странами Шенгенской зоны. После все ограничения на передвижения их граждан внутри Евросоюза были сняты. Немецко-польская и немецко-чешская границы окончательно утратили свое значение внешних рубежей ЕС, которые переместились на восток к границам Польши с Россией, Украиной и Белоруссией.
Процесс передачи функций контроля над рубежами новым членам Евросоюза проходит болезненно. Между странами ЕС возникают трения из-за того, что общественное мнение некоторых из них настороженно относится к перспективе доверить охрану фактически своей границы «менее опытному» в таких вопросах государству19, а также из-за неравномерного распределения расходов между странами, вынужденными охранять «проблемные» рубежи ЕС, и государствами, таких границ не имеющими. Для облегчения материального бремени тех стран, на которые ложится основная нагрузка, по линии Евросоюза и отдельных его членов (особенно не задействованных в охране внешних границ) им поставляется специальное оборудование, предоставляются целевая финансовая помощь и некоторые стимулирующие льготы, в частности право оставлять у себя 25% (до 2002 г. – 10%) таможенных сборов на финансирование пограничной инфраструктуры20. Тем не менее, проблему справедливого распределения бремени по охране внешних границ между членами ЕС пока нельзя считать полностью решенной.
По всей видимости, в перспективе должны утратить свое прежнее значение и те границы, которые во время «холодной войны» разделяли страны ЕС с южноевропейскими странами «социалистического лагеря». Однако, несмотря на прием в Евросоюз в 2004 г. Болгарии и Румынии, задача «стирания» этих рубежей выглядит гораздо более сложной, чем «растворение» границ в Восточной Европе.
Во-первых, социально-экономическая и криминогенная ситуация в большинстве южноевропейских стран значительно сложнее, что делает снятие ограничений на передвижение людей между этими государствами и Евросоюзом потенциально более рискованным. Во-вторых, через балканский регион проходят гораздо более мощные, чем через Восточную Европу, потоки трафика тяжелых наркотиков и нелегальных мигрантов из беднейших стран Азии и Африки. По некоторым оценкам, в начале 2000-х годов через Турцию в страны ЕС ежегодно следовало не менее чем 200 тыс. транзитных нелегальных мигрантов21. В середине 2000-х годов, благодаря принятию в ЕС по сути главных источников нелегальной миграции по «балканскому маршруту» – Болгарии и Румынии – показатели задержаний нарушителей границ в странах Южной Европе серьезно улучшились22. Но они все еще остаются значительными, составляя тысячи фактов нарушений в год23.
На «балканском маршруте» незаконного трафика мигрантов и наркотиков сложились сети преступных группировок, в которых заметную роль играют выходцы из южноевропейских стран. Занимающиеся трансграничными операциями крупные преступные группировки располагают опорными точками на путях прохождения трафика, хорошо поставленной разведкой, коррупционными связями в структурах власти, центрами изготовления поддельных документов в транзитных странах24. Вместе с тем трансграничная преступность на Балканах и в других граничащих с Евросоюзом регионах чаще всего не имеет централизованной структуры, представляя собой сеть в различной степени взаимосвязанных и конкурировавших друг с другом группировок, менее удачливые из которых уступают свое место более успешным25. Многие из таких групп рекрутируются по этническому признаку. Особо выделяются албанские группировки, которые неоднократно удостаивались упоминания как особо опасные на страницах ежегодных отчетов Европола26.
В-третьих, пограничные службы южноевропейских членов ЕС (Болгарии, Румынии и даже Греции) заметно уступают по своим качествам аналогичным структурам стран Центральной и даже Восточной Европы, допускают больше нарушений прав человека и в большей степени заражены отношениями коррупции27. Правозащитники фиксировали, например, многочисленные случаи, когда греческие стражи правопорядка открывали огонь по невооруженным мигрантам из Албании, избивали задержанных, вымогали деньги у арестованных нарушителей и людей, пересекавших границы в установленных пунктах пропуска и т.п.28 Во многих случаях пограничники и другие правоохранительные органы южноевропейских стран уступают действующим на «балканском пути» преступным группировкам в эффективности организации, координации усилий и обмена информацией и даже в финансовых возможностях для проведения необходимых операций.
Реакция ЕС на рост нелегальной трансграничной активности была стандартной: увеличение численности пограничных полицейских (в периоды обострения конфликтов на Балканах Австрия и Греция подключали к охране границы военных29), оснащение границ современным оборудованием и организационное реформирование систем пограничного контроля. Особое внимание Европейский Союз уделил содействию реформированию пограничной полиции в балканских странах: Албании, Боснии и Герцеговине, Македонии, Словении и Хорватии. Оказав этим странам финансовую (измеряемую в десятках миллионов долларов) и консультационную помощь в сочетании с политическим давлением, Брюссель в большей или меньшей степени смог побудить их к реформам. Последние наряду с ужесточением миграционного законодательства предполагали увеличение численности персонала пограничной службы, ее демилитаризацию (в Македонии) либо отказ от ее формирования из отставных военослужащих (Босния и Герцеговина), техническую модернизацию, борьбу с коррупцией и т.д.30
Эти меры не позволили, однако, полностью перекрыть каналы нелегальной миграции и контрабанды. Как и раньше, силам правопорядка удавалось выявлять лишь меньшую часть правонарушений – от 10% до одной трети31. Не более успешны результаты борьбы тех же правоохранительных органов против трафика героина по «балканскому маршруту», ежегодный объем которого в середине первого десятилетия XXI века оценивался в 100 т, причем, по некоторым оценкам, как минимум 85% успешно доходит до потребителей32.
В целом, при всех возможных оговорках, Европейскому Союзу удалось добиться впечатляющих результатов, «растворив» в себе рубежи, которые по своей «проблемности» в 1990-х годов могли поспорить с печально известной границей между США и Мексикой. Была устранена проблема нелегальной миграции из Восточной Европы, которая более десятилетия являлась едва ли не главной в сфере пограничной безопасности ЕС. Несмотря на большую разницу в уровнях жизни между Германией и Австрии, с одной стороны, и их восточными соседями – с другой, все это оказалось не столь уж невозможным, как в 1990-х годах. В перспективе аналогичная модель, очевидно, будет применена в процессе включения в Евросоюз балканских стран, хотя их бедность и высокий уровень преступности в регионе усложняет данную задачу.
3
Расширение ЕС привело не к открытию его внешних границ, а лишь к их смещению. Новые рубежи Евросоюза остались практически столь же жесткими, что и прежние. Более того, кандидаты на вступление в ЕС были вынуждены стать инициаторами введения визового режима со своими восточными соседями и некоторыми другими странами. В 1999 г. на такой шаг пошла Словения, в 2000 г. – Чехия, Словакия и Румыния, в 2001 г. – Болгария, в 2003 г. – Польша и Венгрия; до конца 2003 г. льготы в отношении населения граничащих с ними территорий РФ отменили прибалтийские государства. Кроме того, кандидаты на вступление в ЕС и некоторые другие страны (включая Россию) подписали с Брюсселем соглашения о реадмиссии нелегально проникших с их территорий в Евросоюз транзитных мигрантов, обязавшись нести расходы по их депортации.
Установление визовых барьеров между странами-кандидатами и их восточными соседями нанесло серьезный ущерб экономическим и гуманитарным связям между ними. В государствах, оказавшихся за чертой европейского «пояса безопасности», особенно пострадали люди, имевшие сильную экономическую заинтересованность в работе за рубежом, а также представители трансграничных этнических групп (например, жившие в Сербии венгры). Поскольку восточные соседи ЕС в целом негативно относились к ужесточению визового режима в отношении своих граждан, особого энтузиазма в деле развития сотрудничества в сфере безопасности с Евросоюзом они зачастую не проявляли33. К тому же введение кандидатами на вступление в ЕС визового режима в отношении соседних государств не вело автоматически к открытию границ между странами-членами и странами-кандидатами, что создавало в общественном мнении последних чувство второсортности по отношению к ЕС34.
Смягчить побочные последствия от расширения зоны «шенгенского занавеса» были призваны программы трансграничного сотрудничества, в частности, создание еврорегионов с участием территорий государств, находившихся за чертой безвизового пространства. Не случайно этот процесс (на первом этапе – с участием стран СНГ, а ближе к середине первой декады 2000-х годов – балканских стран) активизировался именно с конца 1990-х годов, хотя начало ему было положено еще в 1993 г. образованием региона «Карпаты» с участием приграничных регионов Польши, Словакии, Венгрии, Румынии и Украины. Трансграничное сотрудничество подобных еврорегионов оказалось далеко не настолько эффективным, как между регионами, например, Норвегии и Швейцарии. Успеху препятствовали не только визовые ограничения и скромный экономический потенциал территорий государств-кандидатов и стран СНГ, равно как и балканских государств. Не меньшую роль сыграло нежелание давать своим регионам особые полномочия для ведения международной деятельности (не в последнюю очередь из-за боязни сепаратистских тенденций), а также чрезмерная бюрократизация многих мероприятий таких программ.
Вместе с тем с точки зрения обеспечения безопасности внешних границ Евросоюза еврорегионы сыграли позитивную роль, поставив сопредельные с ЕС территории в привилегированное положение (жителям граничащих с ЕС регионов России и Украины получить шенгенские визы легче, чем жителям большинства других регионов этих стран). Это способствовало формированию «пояса добрососедства» по периметру «шенгенского занавеса», росту проевропейских настроений в общественном мнении граничащих с ЕС регионов и развитию приграничной кооперации правоохранительных органов Евросоюза и прилегающих к нему государств.
Помимо создания «пояса добрососедства», Евросоюз фактически пытается создать «многослойный барьер» на пути транснациональных криминальных потоков, в первую очередь наркоторговли и трафика мигрантов. Особую роль сыграли государства, через которые проходят такие потоки (в первую очередь балканские и постсоветские страны, а также Турция). В обмен на особые отношения с ЕС, получение от него финансовой помощи, а в некоторых случаях и перспективу либерализации визового режима, им было предложено ужесточить пограничный, таможенный и миграционный контроль и подписать с Брюсселем соглашение о реадмиссии транзитных нелегалов.
Как представляется, усилия ЕС, который подталкивает находящиеся далеко за его пределами страны укреплять свои границы, приносят неоднозначные результаты. В пограничную, таможенную и миграционную политику этих государств привносится передовой опыт, внедрение которого благотворно сказывается не только на качестве борьбы с контрабандой и нелегальной миграцией, но и на гибкости регулирования трансграничного сообщения. В частности, на структурные реформы в пограничной и таможенной службах ряда центральноазиатских государств большое влияние оказала начатая Евросоюзом в 2002 г. Центрально-азиатская программа по обустройству границ (BOMCA), имеющая главной целью оптимизацию пограничного менеджмента в регионе. Во многом благодаря ей Казахстан раньше России начал перестраивать систему контроля в пунктах пропуска по «принципу одного окна» (при котором все проверки осуществляются только пограничниками и таможенниками, а другие службы привлекаются по мере необходимости). Одновременно Казахстан стал инициатором организации совместных пропускных пунктов на границах с соседними странами, в том числе и Россией35. Астана обсуждает с сопредельными странами возможность организации совместного контроля на приграничных железнодорожных станциях, что способно уменьшить время простоя пассажирских поездов (которое в настоящее время может превышать 4 часа) практически вдвое36. Таким образом, благодаря использованию опыта ЕС центральноазиатским странам удалось на некоторых участках значительно сократить время задержек на границах. Способствующие этому передовые формы пограничного менеджмента внедряются в этих странах (особенно в Казахстане) быстрее, чем в не участвующих в европейских программах близлежащих государствах, включая Россию.
Вместе с тем давление ЕС на транзитные государства с целью побудить их укреплять свои границы в ряде случаев может иметь и свои негативные последствия. Позиционируя себя как успешный образец интеграции и «стирания» границ, ЕС в то же время создает серьезные политические препятствия для реальной интеграции пограничных пространств за своими пределами. Те государства, которые попробуют пойти на такую интеграцию со своими восточными или южными соседями (например, Украина с Россией, Россия с Казахстаном, Казахстан с Киргизией) даже в случае готовности укрепить свои общие внешние границы рискуют охлаждением отношений с Евросоюзом. С большой долей уверенности можно предположить, что в случае серьезного сближения Минска с Брюсселем интересам пограничной безопасности ЕС будет принесено в жертву и объединенное российско-белорусское пограничное пространство.
Укрепление границ под давлением Европейского Союза чревато возникновением новых неудобств для путешественников и трансграничных бизнесменов. Не во всех случаях их положение облегчается из-за внедрения более совершенных организационных форм контроля и современного оборудования. Дорогостоящие сканирующие комплексы, позволяющие проверять грузы за считанные секунды, применяются только на нескольких главных направлениях, тогда как на остальных досмотр грузового транспортного средства по-прежнему может длиться часами или сутками37. Наконец, программы по распространению опыта пограничного менеджмента ЕС не позволили покончить с отношениями коррупции и вымогательства на постсоветских границах, укрепление которых создает для разрастания таких отношений довольно благодатную почву. Как отмечают некоторые наблюдатели, осуществленное при поддержке ЕС ужесточение пограничного контроля в некоторых районах Центральной Азии (в частности в Ферганской долине) привело к сокращению объема приграничной торговли в таких районах и к росту уровня «насилия и запугивания на пограничных пунктах»38.
Несмотря на жесткость визового режима между ЕС и большинством граничащих с ним стран Южной Европы и постсоветского пространства, Евросоюзу в целом удалось создать «пояс добрососедства» на своих рубежах. Хотя результаты программ развития приграничного сотрудничества с регионами таких государств оказались относительно скромными, данные регионы в значительной степени ориентированы на Евросоюз и готовы к сотрудничеству с ним в различных сферах, включая правоохранительную. Действуя по большей части «методом пряника» (включая обещания финансовой помощи, особых экономических отношений, облегчения визового режима) ЕС побуждает укреплять свои границы те государства, которые расположены на путях интенсивного трафика наркотиков и мигрантов. С одной стороны, это может косвенно способствовать укреплению взаимовыгодных отношений таких стран с ЕС, модернизации их правоохранительных систем (включая системы охраны границ). С другой стороны, оказываемое Брюсселем давление способно затруднить интеграцию пограничных пространств за пределами Европейского Союза и ужесточить пограничный контроль в соответствующих странах, наносящий ущерб интересам жителей приграничных территорий и трансграничных путешественников.
4
Российская Федерация имеет сухопутные границы с пятью странами ЕС: Финляндией, Эстонией, Латвией, Литвой и Польшей. Длина этих границ в сумме превышает 2250 км, что составляет приблизительно пятую часть всех сухопутных рубежей ЕС и десятую – рубежей РФ39. На рубежах между Россией и ЕС ежегодно фиксируется более 10 млн. пересечений, большинство из которых приходятся на финско-российскую границу40.
Россия находится по другую сторону «шенгенского занавеса», призванного оградить «крепость Европу» от нежелательной миграции, наркоторговли, проникновения террористов и других преступных элементов. Границы между Евросоюзом и РФ довольно жестко охраняются, а россияне, желающие въехать в ЕС, должны получать визы. Для жителей российских регионов, удаленных от консульств стран ЕС, такая процедура является неудобной и дорогостоящей. Житель Волгограда, например, для получения права на въезд в страну шенгенской зоны должен затратить примерно столько же времени и усилий, сколько должен был бы затратить желающий въехать в РФ парижанин, которому пришлось бы подавать документы в российское консульство в (!) Вене или Братиславе.
Насколько жесткость пограничного и миграционного режимов между ЕС и Россией адекватна существующим угрозам безопасности? Для ответа на этот вопрос рассмотрим такие факторы, как социально-экономическая ситуация в сопредельных регионах России и ЕС, трансграничная криминальная активность через разделяющие их рубежи и взаимное восприятие в контексте проблем пограничной безопасности.
Регионы, прилегающие к границе между Россией и Евросоюзом, различаются между собой по ключевым социальным и экономическим показателям, в частности по средним зарплатам жителей. Почти во всех случаях соотношение этих показателей в пользу регионов ЕС, однако разрыв, по крайней мере до обострения глобального экономического кризиса, имел тенденцию к уменьшению. Если в 2000 г. средние зарплаты в сопредельных регионах России и Финляндии различались в 15–25 раз в пользу последних, то в 2006 г. – уже в 6–9 раз. В российско-эстонском пограничье аналогичное соотношение в тот же период изменилось от 3–6:1 до 1,5–3:1 в пользу эстонской стороны, в российско-литовском – от 4:1 до 1,6:1, в российско-польском – от 6:1 до 2:141. В связи с девальвацией рубля в 2008–2009 г. разрыв в средних зарплатах в пользу ЕС мог возрасти примерно на треть, однако общая картина при этом кардинально не меняется. Таким образом, в средних зарплатах между сопредельными регионами РФ и ЕС (если не брать в расчет Финляндию) уже нет той огромной разницы, которая существовала в 1990-х годах.
Расслоение по доходам в РФ (и, следовательно, доля малообеспеченного населения) гораздо выше, чем в ЕС. Однако пример немецко-польской границы (также как и принятие в ЕС Болгарии и Румынии, а также безвизовый режим между ЕС и большинством стран Латинской Америки) показывают, что даже очень большая разница в доходах не является непреодолимым препятствием для устранения пограничных и таможенных барьеров между различными странами.
Угроза активизации трансграничной преступности также не является убедительным аргументом в пользу сохранения жесткого пограничного и миграционного режима между Россией и ЕС. Согласно официальным статистическим данным, уровень преступности в России не выше аналогичного уровня во многих странах Евросоюза42 (хотя система регистрации преступлений в РФ работает гораздо хуже), а количество тяжких преступлений в России в первом десятилетии 2000-х годов имело тенденцию к снижению. Наличие или отсутствие визового режима вряд ли серьезно влияет на возможности перемещения через границу членов хорошо организованных преступных группировок (так называемой «русской мафии»). С одной стороны, они вполне могут въезжать в ЕС и по визам, с другой – быть занесенными в Шенгенскую информационную систему и получать отказы во въезде на территорию Евросоюза даже при безвизовом режиме. Наличие в странах Латинской Америки (например в Мексике) могущественных и агрессивных мафиозных группировок отнюдь не мешает входящим в шенгенскую зону государствам иметь с этими странами безвизовый режим. Наконец, нарушители закона составляют лишь ничтожную долю от всех въезжающих в ЕС путешественников.
Проблема наркоторговли между Россией и ЕС является серьезным трансграничным вызовом, причем в Евросоюз транзитом через Россию попадает значительный объем героина, а в Россию поступает большой объем производимых на территории ЕС синтетических наркотиков. При этом эффективность пограничного контроля как барьера против наркотрафика весьма низка. В соответствии с оценками экспертов ООН в граничащих с Россией странах ЕС проживают по меньшей мере 100 тыс. героиновых наркоманов43. Если допустить, что один такой наркоман в среднем потребляет не менее 0,25 г наркотика в день44, это означает, что в год они в совокупности нуждаются по крайней мере в 9 т героина. Однако в 2006 г. на границах между Россией и ЕС было задержано лишь 115 кг героина (включая героиновый эквивалент опия-сырца)45, что составляет не более (а с учетом того, что значительная часть наркотиков направляется через Прибалтику далее на запад, по-видимому, гораздо менее) 1,3% от оценочного объема контрабанды. Даже значительное ужесточение Евросоюзом пограничного режима вряд ли кардинально повысит его эффективность как барьера против ввозимых с территории РФ «тяжелых» наркотиков.
Количество задержаний пограничниками стран ЕС нелегально пересекающих границу граждан РФ относительно невелико. Лишь несколько десятков российских нарушителей в год выявляется стражами восточной границы Финляндии46 и несколько сотен в год – их коллегами из прибалтийских государств и Польши47. Значительное большинство таких нарушителей составляют жители приграничных территорий, не имеющими цели нелегально осесть в ЕС. Те же россияне, которые имеют такую цель, въезжают в Евросоюз по легальным каналам. На новом месте эта группа особо не выделяется среди других этносоциальных групп по уровню преступности и в перспективе легко ассимилируется. Сложно предположить, насколько увеличится нелегальная миграция из России в ЕС в период кризиса: с одной стороны, еще недавно потенциальные трудовые мигранты могли найти в Москве и Санкт-Петербурге не менее привлекательные условия, чем в большинстве стран ЕС, а с другой – в условиях кризиса возможностей найти работу как в российских столицах, так и на территории Евросоюза для приезжих становится значительно меньше.
У автора нет какой-либо информации о террористических группах, которые, базируясь в России или других государствах, рассматривали бы Европейский Союз в качестве важной цели для своих атак. Террористическим сетям для таких целей гораздо легче использовать экстремистов, живущих в самом ЕС, чем тех, кому надо получать визы, проходить пограничный контроль, либо тем более въезжать в Евросоюз нелегально.
Возможно, что более серьезным аргументом в пользу сохранения пограничных барьеров и визового режима, является довольно негативное и алармистское взаимное восприятие россиянами граничащих с Россией стран ЕС и наоборот. Например, в ходе проведенного в 2007 г. опроса «Левада-Центра», все три прибалтийских постсоветских государства и Польша были упомянуты в числе главных «врагов России»48. В свою очередь, Россию негативно воспринимали 58% польских респондентов опроса, проведенного в 2007 г Центром Пью49 и 62% финских респондентов опроса, организованного в 2004 г. «Gallup International»50. К такого рода психологическим барьерам следует отнестись внимательно: поддержка укрепления границы в некоторых отношениях может рассматриваться как защитная реакция общества на недружественную с его точки зрения внешнюю среду51, открытие такой границы способно вызвать всплеск негативных настроений по отношению к «чужакам». В частности, в имеющих относительно небольшое население прибалтийских государствах и Финляндии перспектива массового притока россиян может быть воспринята как «угроза вторжения» (оккупации или «этно-культурной экспансии»).
Некоторые алармистские стереотипы широко распространены среди политических элит и в средствах массовой информации. Такого рода стереотипы довольно консервативны и могут сохраняться долгое время даже после того, как в значительной степени перестают соответствовать реалиям. В частности, Россия порой все еще изображается в ЕС в качестве бедной страны с высоким уровнем преступности, в то время как прибалтийские государства и Польша зачастую видятся в РФ «форпостами экспансии НАТО на Восток». Упомянутые и другие стереотипы создают между Россией и Евросоюзом незримую границу, которая в немалой степени поддерживает границу зримую, придавая ей дополнительную жесткость.
Между тем потенциальный ущерб от жесткости пограничного и миграционного режима довольно велик. Товарооборот между РФ и ЕС, который в 2007 г. составил 250 млрд долл. США52, огромен (хотя в условиях кризиса он может значительно снизиться); по этому критерию Евросоюз является главным экономическим партнером России, а Россия – наиболее важным партнером ЕС среди граничащих с ним государств. Однако жесткий визовый режим резко (возможно в несколько раз) уменьшает интенсивность трансграничных потоков, так как массовая потеря времени на получение визы, очень серьезно замедляет скорость трансграничного сообщения. Длительные, громоздкие и, как правило, весьма дорогостоящие бюрократические процедуры снижают привлекательность стран ЕС для российских туристов (особенно жителей регионов, удаленных от консульств этих государств) и наоборот. Совокупные прямые и косвенные потери от пограничных, визовых и других барьеров вполне могут составлять многие миллиарды, если не десятки миллиардов долларов в год. Усугубляют ситуацию систематически происходящие на пунктах пропуска с российской стороны сбои и задержки, приводящие к многокилометровым очередям и наносящие значительный ущерб трансграничным перевозкам.
С 2006 г. в пограничной зоне оказались некоторые прилегающие к границе со странами ЕС населенные пункты (например, города Ивангород, Гдов, Советск, Неман, Багратионовск, Мамоново, Балтийск). Для въезда в них как живущие за пределами этой зоны россияне, так и иностранцы, должны заранее (в некоторых случаях за 30 дней) получать разрешение в Пограничной службе ФСБ. Такая система по сути эквивалентна визовому режиму, что серьезно затрудняет взаимодействие непосредственно прилегающих к границе российских территорий как с зарубежными партнерами, так и с остальной частью страны. Дополнительную неопределенность придает глобальный экономический кризис, который, с одной стороны, может стимулировать заинтересованность ЕС в привлечении российских потребителей (покупателей, туристов и т.п.), но, с другой, усилить опасения евросоюзовских чиновников и общественного мнения по поводу возможной активизации транснациональных преступных группировок и притока в Евросоюз нежелательных мигрантов, способных усилить конкуренцию на рынке труда.
Таким образом, ни различие в уровнях жизни между Россией и сопредельными странами ЕС, ни правоохранительные проблемы не являются убедительными обоснованиями необходимости и безальтернативности сохранения «шенгенского занавеса», существование которого наносит ощутимый ущерб экономическим взаимоотношениям России и Европейского Союза. На наш взгляд, приемлемой альтернативой пограничным и визовым барьерам могло бы стать расширение сотрудничества между правоохранительным органами. Это, помимо прочего, потенциально способствовало бы реформированию соответствующих российских структур в соответствии со стандартами Евросоюза.
* * *
Являясь межгосударственным объединением, Европейский Союз пока не имеет возможности проводить централизованную пограничную политику в той степени, в которой это могут делать Россия, США, Китай и другие страны. Вместе с тем, ЕС способен обеспечивать приемлемое качество пограничной политики своих членов посредством информационного обмена, инспекций, рекомендаций и прочих инструментов поддерживая соблюдение определенных стандартов, таких как полицейский (а не военный) характер пограничных служб, достаточный уровень их материально-технической оснащенности, наличие действенных механизмов защиты прав человека и борьбы с коррупцией и т.п.
Возможно, главным достижением пограничной политики ЕС является «растворение» границ между его «старожилами» и восточноевропейскими странами. Через эти рубежи еще в 1990-х годах проходили наиболее интенсивные потоки нелегальной миграции и контрабанды, и сама граница служила почти столь же жестким барьером против этих потоков, как граница между США и Мексикой. Опыт Евросоюза показал, что при условии тесной кооперации сопредельных государств ликвидация таких барьеров вполне реальна, даже если одна из этих стран гораздо беднее другой и является «донором» широкомасштабной неконтролируемой миграции. В таком контексте «открытие» рубежей между ЕС и балканскими странами (при условии проведения в последних комплекса серьезных социальных, политических и экономических реформ) уже не выглядит чем-то фантастическим, хотя бедность населения данных стран и высокий уровень преступности в регионе делает эту задачу значительно более сложной.
В гораздо большей степени, чем США или Россия, Евросоюз уделяет внимание разноплановому сотрудничеству с теми странами, откуда исходят серьезные проблемы его пограничной безопасности. В таком сотрудничестве Евросоюз, как правило, является более сильной стороной, которая может оказывать давление или делать заманчивые предложения (в том числе либерализации визового режима) в обмен на укрепление границ соответствующих государств. Несмотря на жесткость визового режима между ЕС и большинством граничащих с ним стран Южной Европы и СНГ, Евросоюзу в основном удалось создать «пояс добрососедства» на своих рубежах: в сопредельных регионах весьма сильны «проевропейские» настроения, и они готовы к тесному сотрудничеству с ЕС в различных сферах. В дополнение к этому Брюссель побуждает укреплять восточные и южные границы те страны, которые расположены на путях прохождения наиболее интенсивных транснациональных потоков наркотрафика и нелегальной миграции.
Разумеется, пограничная политика ЕС имеет не только сильные, но и уязвимые стороны. Успехи Евросоюза в борьбе против наркотрафика довольно скромны, ибо контрабандисты располагают весьма широким диапазоном возможностей успешно преодолевать пограничный и таможенный контроль. На формирование пограничной политики ЕС влияют и устойчивые, в некоторых случаях устаревшие стереотипы, мешающие найти более кооперативные и в меньшей степени опирающейся на сохранение жестких пограничных барьеров подходы во взаимоотношениях с Россией и рядом других государств постсоветского пространства. В любом случае опыт Европейского Союза требует самого пристального внимания в контексте формирования пограничной политики Российской Федерации.
Примечания
1 Field Listing – Land boundaries // Central Intelligence Agency, the World Factbook. Эл. версия. Ресурс доступа: https://www.cia.gov/ library/publications/the-world-factbook/fields/ 2096.html.
2 «FRONTEX» – Европейское агентство по менеджменту оперативного сотрудничества на внешних границах. Данное название происходит от французского «frontiе`res exterieures» – внешние границы.
3 EU backs biometrics visa database // EurActiv.com. 2007. 8 June (http://www.euractiv.com/en/security/eu-backs-biometrics-visa-database/article-164422).
4 Decision of the Executive Committee of 28 April 1999 on liaison officers (SCH/Com-ex (99)7 Rev. 2) // Official Journal of the European Communities. 2000. 22 September. P. 411-416.
5 См.: Hobbing P. Management of External EU Borders: Enlargement and the EU Border Guard Issue. – Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces. Эл. вресия. Ресурс доступа: http://www.dcaf.ch/border/bs_genevaconf_030313Hobbing.pdf. P. 7.
6 См.: Common Manual (2002/C 313/02). Official Journal of the European Communities. 2002. 16 December. P. 97-335; Hills A. Border Security in the Balkans: Europe’s Gatekeepers. Oxford, N.Y., 2004. P. 6, 28.
7 Frontex // Wikipedia, the Free Encyclopedia (http://en.wikipedia.org/wiki/Frontex).
8 Anderson M. Border Regimes and Security in an Enlarged European Community: Implications of the Entry into Force of the Amsterdam Treaty. EUI Working Paper N 2000/8. M. Anderson. San Domenico, 2000. P. 15.
9 Число пересечений границы людьми или транспортными средствами далеко не равно количеству пересекающих ту же самую границу путешественников или автомобилей, так как один и тот же человек (одно и то же транспортное средство) может пересекать данную границу несколько раз в течение отчетного периода.
10 Цит. по: Andreas P.R. Sovereigns and Smugglers: Enforcing the U.S. – Mexico Border in the Age of Globalization / A Dissertation Presented to the Faculty of the Graduate School of Cornell University In Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Doctor of Philosophy. S.l., 1999. P. 235.
11 В 1995 г. было зафиксировано 101,3 млн. пересечений американо-канадской границы путешественниками и 44,4 млн. – транспортными средствами. См.: Bureau of Transportation Statistics (http://www.transtats.bts.gov/bordercrossing.aspx).
12 Буршель Ф. Вовлечение населения в деятельность пограничной службы Германии на немецко-польской границе // Кочующие границы: Сборник статей по материалам международного семинара / под ред. О. Бредниковой и В.Воронкова. Центр независимых социологических исследований. Труды. Вып. 7. Санкт-Петербург, 1999. С. 65.
13 Буршель Ф. Указ. соч. С. 66-68.
14 См.: Andreas P.R. Op. cit. P. 235.
15 См.: Andreas P.R. Op. cit. P. 233.
16 См.: Andreas P.R. Op. cit. P. 233.
17 Буршель Ф. Указ. соч. С. 69.
18 Буршель Ф. Указ. соч. С. 64.
19 Anderson M. Border Regimes and Security ... . P. 15.
20 Council Decision 2000/597/EC. Цит. по: Hobbing P. Op. cit. P. 8.
21 Ic,duygu A. Transborder Crime between Turkey and Greece: Human Smuggling and its Regional Consequences // Sutheast European and Black Sea Studies. 2004. Vol. 4. № 2. P. 302.
22 Crime and Its Impact on the Balkans and Affected Countries. Vienna, 2008. P. 81-82.
23 Ibid. P. 59.
24 См.: Futo P., Tass T. Border Apprehension Statistics of Central and Eastern Europe – a Source for Measuring Illegal Migration? – New Challenges for Migration Policy in Central and Eastern Europe / ed. by. F. Laczko, I. Stacher, A. Klekowski. Hague, 2002. P. 90.
25 Salt J. Trafficking and Human Smuggling: A European Perspective /J. Salt // International Migration. 2000. № 1.P. 42.
26 См., например: Europol 2005 Annual Report. Hague, 2006. P. 16.
27 См., например: Vidali M. Living in a Policy Vacuum: the Plight of Albanian immigrants in Greece // Mediterranean Migration Observatory (http://www.mmo.gr/pdf/library/Greece/CentralEuropeReview1-21.pdf). P. 2.
28 См., например: Albanian Immigrants in Greece (Cases of ill-treatment by the Greek law enforcement authorities).- Albanian Helsinki Committee . Эл. версия. Ресурс доступа: www.ahc.org.al/ kshh/te_tjera/Albanian%20Immigrants%20in%20Greece.pdf.
29 См.: 1955 – 2005: Austria’s Armed Forces at 50. – Ministry of Defence (http://www.bmlv.gv.at/ english/dynmod/artikel.php?id=1489); Greece – FYROM – Border – Security. – Athens News Agency: News in English. Эл. версия, Ресурс доступа: http://www.hri.org/ news/greek/apeen/ 2000/00-11-09_1.apeen.html, 9.11.2000.
30См., например: Hills A. Op. cit. P. 61-81.
31 См., например: Salt J. Op. cit. P. 40; Futo P., Jandl M.An Overview of Illegal Migration in Central and Eastern Europe in 2006 // The Centre on Migration, Policy and Society (COMPAS). Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.compas.ox.ac.uk/ events/archive/Transit%20Presentations/Futo_and_Jandl.doc.
32 См.: Crime and Its Impact on the Balkans and Affected Countries. Vienna, 2008. P. 59.
33 Anderson M. Border Regimes and Security ... . P. 21.
34 Apap J.,Tchorbadjiyska A. What about the Neighbours? The Impact of Schengen along the EU’s External Borders // EurActiv.com (http://www.euractiv.com/en/security/neighbours-impact-schengen-eu-external-borders/article-131877).
35 Садыгалиева Т. На кыргызско-казахской границе КПП «Ак-Жол» начнет работать по принципу «одного окна» // http://www.24.kg/community/2007/09/29/63581.html. 29.09.2007.
36 Там же.
37 Подробнее см.: Голунов С.В. Фактор безопасности в политике России и Казахстана по отношению к их общей границе. Дисс. ... докт. полит. наук. Нижний Новгород, 2008. С. 338-339.
38 Мегоран Н. Центральная Азия: пересматривая подход к помощи в области пограничного контроля // EurasiaNet. Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.eurasianet.org/russian/departments/insight/articles/eav120307aru.shtml, 15.03.2009.
39 Field Listing – Land boundaries... .
40 См., например: Выборгская таможня бьет рекорды. – Таможенный компьютерный сервис. Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.tks.ru/news/ nearby/2009/01/20/0003, 20.01.2009.
41 Рассчитано по данным сайтов: Федеральная служба государственной статистики (http:// www.gks.ru); Central Statistical Office of Poland (http://www.stat.gov.pl/english); Latvijas statistika (http://www.csb.gov.lv/?lng=en); Statistics Estonia (http://www.stat.ee); Statistics Finland (http://www.stat.fi/index_en.html); Statistics Lithuania (http://www.stat.gov.lt/en).
42 Так, в 2006 г. в Великобритании, Германии и Франции взятых в отдельности было совершено значительно меньше преступлений, чем в РФ, правда, население каждой из этих стран гораздо меньше населения РФ. См.: Число зарегистрированных преступлений – Федеральная служба государственной статистики. Эл версия. Ресур доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b08_11/ IssWWW.exe/Stg/d01/11-01.htm; Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-08-019/EN/KS-SF-08-019-EN.pdf).
43 2007 World Drug Report. New York, 2007. P. 241.
44 См., например: Актуальность проблемы наркомании в России // Общественное движение «Выборг без наркотиков». Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.bez-narkotikov.ru/?lid=1&pid=2.
45 См.: 2007 World Drug Report. Seizures. United Nations Office on Drugs and Crime. Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.unodc.org/pdf/ research/wdr07/seizures.pdf.
46 Illegal Border Crossings by Land. – The Border Guard in Figures. Эл. вресия. Ресурс доступа: http://www.raja.fi/rvl/home.nsf/files/90833cbce1aff65cc22572fe001fe964/$file/ luvattomat%20rajanylitykset%20maastorajalla %20englanti.pdf.
47 Ujawnione samodzielnie przez Straz. Graniczna osoby, ktore dokonaly lub usilowaly dokonac pgpwp w 2006 rokuю / Senat Rzeczypospolitej Polskiej. Эл. версия. Ресурс доступа: http:// www.senat.pl/k6/pos/030/s.pdf.
48 Голов А. Дружественные и недружественные страны для россиян. – Левада-Центр. Эл. вресия. Ресурс доступа: http://www.levada.ru/ press/2007053003.html.
49 Rising Environmental Concern in 47-Nation Survey. Global Unease with Major World Powers // Pew Global Attitudes Project. Эл. версия. Ресурс доступа: http://pewglobal.org/reports/ pdf/256.pdf. Р. 73.
50 International poll: Anti-Russian sentiment runs very strong in Finland. - Helsingin Sanomat. Эл. вресия. Ресурс доступа: http://www.hs.fi/english/article/International+poll+Anti-Russian +sentiment+runs+very+strong+in+Finland/1076154202275, 11.10.2004.
51 Подробнее см.: Голунов С.В. Указ. соч. С. 49-50.
52 Внешняя торговля Российской Федерации со странами дальнего зарубежья. – Федеральная служба государственной статистики. Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/ b08_11/IssWWW.exe/Stg/d03/26-05.htm.
СЕРГЕЙ ГОЛУНОВ
ПОГРАНИЧНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В ЕС
Европейский Союз имеет сухопутные границы с девятнадцатью государствами (не считая непризнанную Турецкую Республику Северного Кипра) в Европе, Африке и Южной Америке. Общая протяженность сухопутных рубежей ЕС составляет более 14 тыс. км, в том числе на территории Европы – более 12,4 тыс. км1. Примерно две трети внешних границ Европейского Союза по тем или иным причинам могут считаться «проблемными», так как через них пролегают маршруты наркотрафика, нелегальной миграции и доставки различных видов контрабанды.
Стоящие перед Евросоюзом пограничные проблемы во многом обусловлены спецификой развития этого наднационального образования. ЕС находится в процессе расширения, в результате которого рубежи между входящими в него государствами становятся прозрачными, а пограничные, визовые и другие барьеры уходят в прошлое. Однако устранение данных барьеров сопровождается укреплением новым внешних границ, охрана которых поручается «новичкам» Евросоюза, а также присоединением последних к жесткому визовому режиму, который страны «шенгенской зоны» имеют со значительной частью своих южных и восточных соседей. При этом в пограничной политике ЕС происходит непростой поиск баланса между интересами обеспечения безопасности «крепости Европа» и развитием взаимовыгодного сотрудничества со странами, находящимися за ее пределами. Соответствующий опыт ЕС представляет немалый интерес в контексте формирования современной пограничной политики Российской Федерации.
В центре внимания настоящей работы находится политика Евросоюза по обеспечению безопасности своих сухопутных рубежей в Европе. Основной акцент будет сделан на координации и стандартизации пограничной политики в ЕС, устранении внутренних пограничных барьеров, создании пояса добрососедства и содействии укреплению границ за пределами Евросоюза, а также проблемах пограничной безопасности во взаимоотношениях ЕС и России.
1
В отличие от государств, Европейский Союз не имеет централизованной структуры по управлению пограничной политикой, также как и обеспечивающей ее проведение единой и разветвленной нормативно-правовой системы. Существующие нормы (среди которых особое место занимают Шенгенские правила) определяют в основном лишь общие и самые главные принципы пограничной политики. Такие органы, как Европол или «FRONTEX»2 являются, скорее, координационными структурами, нежели полноценными институтами исполнительной власти внутри ЕС. Поэтому, во многих случаях не имея достаточных возможностей постоянно и жестко контролировать работу пограничных, таможенных и других органов отдельных государств-членов, ЕС в значительной мере сделал ставку на стандартизацию пограничной политики таких государств и стран-кандидатов. Особое внимание институты Евросоюза уделяют налаживанию обмена информацией и опытом и разработке стандартов, которые стали де-факто обязательным к действию руководством для кандидатов на вступление в организацию и т.п. За выполнением стандартов по охране внешних границ (или тех рубежей, которые окажутся внешними после дальнейших расширений) следят специальные технические инспекции, рекомендации которых на практике имеют большое значение.
Важным элементом сотрудничества стран ЕС в сфере обмена информацией стала Шенгенская информационная система, представляющая собой общую базу данных о соискателях виз, нежелательных персонах, совершивших правонарушение лицах и похищенных предметах. Существование такой базы, доступ к которой имеют все значительные пункты пропуска, позволяет национальным полицейским ведомствам тесно координировать свои усилия в борьбе с нежелательной миграцией и трансграничной преступностью. В 2007 г. власти ЕС также решили создать огромную базу биометрических данных о примерно 70 миллионах соискателях шенгенских виз3.
В сфере обмена опытом особая роль отводится институту офицеров связи, которые на основе двусторонних соглашений могут быть командированы на охраняемые одной из стран внешние границы4. Как правило, в таких ситуациях речь идет о консультировании более опытной стороной менее опытной (для восточноевропейских стран такой стороной во многих случаях становится Германия5), хотя офицеры связи не имеют формальных полномочий для вмешательства в пограничную политику того государства, в которое они направляются. С 2004 г. часть функций института офицеров связей фактически взяло на себя агентство «FRONTEX».
Перекладывание нагрузки по охране внешних границ Европейского Союза на бывшие страны социалистического блока возложило бремя пограничной безопасности на те государства, которые не всегда располагали достаточными ресурсами и опытом для решения столь ответственной задачи. С учетом того, что члены ЕС имеют далеко не одинаковый потенциал, а их опыт в сфере охраны границ серьезно различается, особое значение как приоритет пограничной политики Евросоюза имеет внедрение и поддержание общих стандартов пограничной политики. К пограничным и таможенным службам были предъявлены типовые требования: демилитаризация этих служб и подчинение их министерствам внутренних дел, компьютеризация пунктов пропуска, использование современного оборудования в процессе контроля над границами, соблюдение прав человека.
Как свод рекомендаций по совершенствованию пограничной политики стран ЕС важное значение приобрело «Общее руководство по охране внешних границ» (2002 г.)6. Подобные стандарты, несмотря на их рекомендательный характер, серьезно учитываются странами-членами Евросоюза и, тем более кандидатами в него. Для последних несоответствие тем или иным критериям может обернуться формальным поводом для отказа от вступления в ЕС.
В 2004 г. Евросоюз сделал принципиально новый шаг в процессе унификации своей пограничной политики, создав агентство «FRONTEX». Хотя эта структура стала первым в своем роде ведомством, курирующим пограничную политику ЕС, она также, как и предшествовавшие ей механизмы, почти не имела полномочий органов исполнительной власти. Ее функции в основном сводились к координации соответствующих действий отдельных стран-членов, налаживанию обмена информацией и опытом. В то же время с 2007 г. Агентство получило в свое подчинение небольшие силы быстрого развертывания для борьбы с нелегальной миграцией в зонах Средиземного моря и Атлантического океана7. Не исключено, что такой шаг может стать вехой на пути к расширению полномочий «FRONTEX» и созданию объединенных подразделений на других проблемных участках внешних границ ЕС.
В области борьбы с трансграничной преступностью аналогичную координирующую роль выполняет начавший свою деятельность еще в 1994 г. «Европол», который, в первую очередь, является учреждением для обмена информацией, анализа разведданных и выработки предложений. Однако в настоящее время данная структура также имеет мало законодательно закрепленных полномочий8.
Таким образом, единая пограничная политика ЕС находится в стадии становления, и создание наднациональных структур исполнительной власти, которые обладали бы серьезными полномочиями в этой области, пока является, скорее, делом будущего. Вместе с тем контуры объединенной политики ЕС в сфере обеспечения пограничной безопасности прослеживаются довольно четко. Они объединяются соблюдением ряда общих принципов и определенных стандартов, а также включенностью ее участников в единое информационное правоохранительное пространство. Несмотря на то, что потенциалы стран, охраняющих внешние границы ЕС или готовящихся приступить к их охране после вступления в него, серьезно различаются, все это позволяет обеспечивать приемлемое качество контроля над рубежами Евросоюза в процессе его расширения.
2
Серьезной проблемой, которую предстояло решить Европейскому Союзу, стало устранение пограничных и других барьеров между «старыми» членами ЕС и «новичками», уровень жизни в которых был и остается значительно ниже. После окончания «холодной войны» угроза военного противостояния в Европе ушла в прошлое, однако граница между враждебными военно-политическими блоками не исчезла бесследно, по сути дела трансформировавшись в рубеж между «богатым Западом» и «бедной Восточной Европой». Средние зарплаты населения по обе стороны данного рубежа могли различаться в 10 раз и более. Это создавало почву для широкомасштабной нелегальной миграции и расцвету других форм незаконной трансграничной активности (включая наркотрафик и транзитный трафик мигрантов из беднейших стран Азии и Африки).
В первой половине 1990-х годов страны ЕС (в первую очередь Австрия, Германия, Греция и Италия) делали основную ставку на односторонние меры по укреплению своих восточных и южных границ, интенсивность легальных и нелегальных потоков через которые колоссально выросла после крушения социалистического лагеря. Например, в 1994 г. было зарегистрировано 147 млн. пересечений9 германско-польской границы людьми (в 2,5 раз больше, чем в 1991 г.) и 60 млн. – транспортными средствами (почти в 9 раз больше, чем в 1990 г.)10. Таким образом, объем трансграничного сообщения между Польшей и Германией в 1990-х годах примерно в полтора раза превосходил поток через американо-канадскую границу11, хотя совокупное население двух стран было в несколько раз меньше американского и канадского вместе взятых.
В целях усиления контроля над границей с Польшей и, особенно, борьбы с нелегальной миграцией через нее немецкие власти резко увеличили число охранявших ее полицейских. Если к середине 1990-х годов на один километр германско-польской границы приходилось 2,4 пограничника, то есть в 10 раз больше, чем на один километр границы американо-мексиканской12. В пределах расширенной в 1990-х годах с 2 до 30 км пограничной зоны, также как и районов приграничных станций и на транзитных автодорогах, Федеральной пограничной полиции было разрешено без объяснения причины проверять личные документы, устанавливать слежку, прослушивать телефонные разговоры, проводить обыски. Даже умолчание о фактах обнаружения нелегальных мигрантов в некоторых случаях жестко наказывалось: были случаи, когда не сообщавших о появлении нелегалов в 30-километровой зоне таксистов приговаривали к тюремному заключению или лишали лицензии на перевозку пассажиров13. Любопытно, что при всей жесткости предпринятых мер немецкие пограничники воздерживались от таких шагов, как установка на границе стационарных прожекторов и особенно возведения пограничных заборов. Тем самым немецкие власти всячески избегали параллелей между проводимой ими политикой и реалиями «холодной войны», в частности ее главным символом – «берлинской стеной»14.
Предпринятые меры не позволили, однак
о, немецким властям взять ситуацию под контроль. По оценке Пограничной полиции даже во второй половине 1990-х годов ей удавалось задерживать в среднем лишь одного из пяти нарушителей15, а основная часть контрабандных грузов успешно ввозилась в страну, так как на границе досматривалась только небольшая доля транспортных средств. Серьезные проблемы порой возникали и с соблюдением гуманитарных прав мигрантов: эти права не всегда уважались полицейскими, в явном большинстве – пограничниками бывшей ГДР16. По данным одной из немецких правозащитных организаций, в 1990-х годах на восточной границе Германии погибло 67 мигрантов17.
Вместе с тем уже в 1990-х годах серьезное значение немецкими властями придавалось развитию тесного правоохранительного сотрудничества с польской стороной, стимулировавшегося перспективами облегчения визового режима между двумя странами, создания в Германии целевых рабочих мест для поляков и в конечном счете вступления Польши в ЕС. Варшава получала кредиты на техническое оснащение своей пограничной полиции и компенсацию за прием задержанных мигрантов из третьих стран, для чего в стране была построена сеть тюрем временного содержания подлежащих депортации лиц18.
Пройдя длительный подготовительный этап, Польша и Чехия стали полноправными членами ЕС с 1 мая 2004 года, а с конца 2007 года – и странами Шенгенской зоны. После все ограничения на передвижения их граждан внутри Евросоюза были сняты. Немецко-польская и немецко-чешская границы окончательно утратили свое значение внешних рубежей ЕС, которые переместились на восток к границам Польши с Россией, Украиной и Белоруссией.
Процесс передачи функций контроля над рубежами новым членам Евросоюза проходит болезненно. Между странами ЕС возникают трения из-за того, что общественное мнение некоторых из них настороженно относится к перспективе доверить охрану фактически своей границы «менее опытному» в таких вопросах государству19, а также из-за неравномерного распределения расходов между странами, вынужденными охранять «проблемные» рубежи ЕС, и государствами, таких границ не имеющими. Для облегчения материального бремени тех стран, на которые ложится основная нагрузка, по линии Евросоюза и отдельных его членов (особенно не задействованных в охране внешних границ) им поставляется специальное оборудование, предоставляются целевая финансовая помощь и некоторые стимулирующие льготы, в частности право оставлять у себя 25% (до 2002 г. – 10%) таможенных сборов на финансирование пограничной инфраструктуры20. Тем не менее, проблему справедливого распределения бремени по охране внешних границ между членами ЕС пока нельзя считать полностью решенной.
По всей видимости, в перспективе должны утратить свое прежнее значение и те границы, которые во время «холодной войны» разделяли страны ЕС с южноевропейскими странами «социалистического лагеря». Однако, несмотря на прием в Евросоюз в 2004 г. Болгарии и Румынии, задача «стирания» этих рубежей выглядит гораздо более сложной, чем «растворение» границ в Восточной Европе.
Во-первых, социально-экономическая и криминогенная ситуация в большинстве южноевропейских стран значительно сложнее, что делает снятие ограничений на передвижение людей между этими государствами и Евросоюзом потенциально более рискованным. Во-вторых, через балканский регион проходят гораздо более мощные, чем через Восточную Европу, потоки трафика тяжелых наркотиков и нелегальных мигрантов из беднейших стран Азии и Африки. По некоторым оценкам, в начале 2000-х годов через Турцию в страны ЕС ежегодно следовало не менее чем 200 тыс. транзитных нелегальных мигрантов21. В середине 2000-х годов, благодаря принятию в ЕС по сути главных источников нелегальной миграции по «балканскому маршруту» – Болгарии и Румынии – показатели задержаний нарушителей границ в странах Южной Европе серьезно улучшились22. Но они все еще остаются значительными, составляя тысячи фактов нарушений в год23.
На «балканском маршруте» незаконного трафика мигрантов и наркотиков сложились сети преступных группировок, в которых заметную роль играют выходцы из южноевропейских стран. Занимающиеся трансграничными операциями крупные преступные группировки располагают опорными точками на путях прохождения трафика, хорошо поставленной разведкой, коррупционными связями в структурах власти, центрами изготовления поддельных документов в транзитных странах24. Вместе с тем трансграничная преступность на Балканах и в других граничащих с Евросоюзом регионах чаще всего не имеет централизованной структуры, представляя собой сеть в различной степени взаимосвязанных и конкурировавших друг с другом группировок, менее удачливые из которых уступают свое место более успешным25. Многие из таких групп рекрутируются по этническому признаку. Особо выделяются албанские группировки, которые неоднократно удостаивались упоминания как особо опасные на страницах ежегодных отчетов Европола26.
В-третьих, пограничные службы южноевропейских членов ЕС (Болгарии, Румынии и даже Греции) заметно уступают по своим качествам аналогичным структурам стран Центральной и даже Восточной Европы, допускают больше нарушений прав человека и в большей степени заражены отношениями коррупции27. Правозащитники фиксировали, например, многочисленные случаи, когда греческие стражи правопорядка открывали огонь по невооруженным мигрантам из Албании, избивали задержанных, вымогали деньги у арестованных нарушителей и людей, пересекавших границы в установленных пунктах пропуска и т.п.28 Во многих случаях пограничники и другие правоохранительные органы южноевропейских стран уступают действующим на «балканском пути» преступным группировкам в эффективности организации, координации усилий и обмена информацией и даже в финансовых возможностях для проведения необходимых операций.
Реакция ЕС на рост нелегальной трансграничной активности была стандартной: увеличение численности пограничных полицейских (в периоды обострения конфликтов на Балканах Австрия и Греция подключали к охране границы военных29), оснащение границ современным оборудованием и организационное реформирование систем пограничного контроля. Особое внимание Европейский Союз уделил содействию реформированию пограничной полиции в балканских странах: Албании, Боснии и Герцеговине, Македонии, Словении и Хорватии. Оказав этим странам финансовую (измеряемую в десятках миллионов долларов) и консультационную помощь в сочетании с политическим давлением, Брюссель в большей или меньшей степени смог побудить их к реформам. Последние наряду с ужесточением миграционного законодательства предполагали увеличение численности персонала пограничной службы, ее демилитаризацию (в Македонии) либо отказ от ее формирования из отставных военослужащих (Босния и Герцеговина), техническую модернизацию, борьбу с коррупцией и т.д.30
Эти меры не позволили, однако, полностью перекрыть каналы нелегальной миграции и контрабанды. Как и раньше, силам правопорядка удавалось выявлять лишь меньшую часть правонарушений – от 10% до одной трети31. Не более успешны результаты борьбы тех же правоохранительных органов против трафика героина по «балканскому маршруту», ежегодный объем которого в середине первого десятилетия XXI века оценивался в 100 т, причем, по некоторым оценкам, как минимум 85% успешно доходит до потребителей32.
В целом, при всех возможных оговорках, Европейскому Союзу удалось добиться впечатляющих результатов, «растворив» в себе рубежи, которые по своей «проблемности» в 1990-х годов могли поспорить с печально известной границей между США и Мексикой. Была устранена проблема нелегальной миграции из Восточной Европы, которая более десятилетия являлась едва ли не главной в сфере пограничной безопасности ЕС. Несмотря на большую разницу в уровнях жизни между Германией и Австрии, с одной стороны, и их восточными соседями – с другой, все это оказалось не столь уж невозможным, как в 1990-х годах. В перспективе аналогичная модель, очевидно, будет применена в процессе включения в Евросоюз балканских стран, хотя их бедность и высокий уровень преступности в регионе усложняет данную задачу.
3
Расширение ЕС привело не к открытию его внешних границ, а лишь к их смещению. Новые рубежи Евросоюза остались практически столь же жесткими, что и прежние. Более того, кандидаты на вступление в ЕС были вынуждены стать инициаторами введения визового режима со своими восточными соседями и некоторыми другими странами. В 1999 г. на такой шаг пошла Словения, в 2000 г. – Чехия, Словакия и Румыния, в 2001 г. – Болгария, в 2003 г. – Польша и Венгрия; до конца 2003 г. льготы в отношении населения граничащих с ними территорий РФ отменили прибалтийские государства. Кроме того, кандидаты на вступление в ЕС и некоторые другие страны (включая Россию) подписали с Брюсселем соглашения о реадмиссии нелегально проникших с их территорий в Евросоюз транзитных мигрантов, обязавшись нести расходы по их депортации.
Установление визовых барьеров между странами-кандидатами и их восточными соседями нанесло серьезный ущерб экономическим и гуманитарным связям между ними. В государствах, оказавшихся за чертой европейского «пояса безопасности», особенно пострадали люди, имевшие сильную экономическую заинтересованность в работе за рубежом, а также представители трансграничных этнических групп (например, жившие в Сербии венгры). Поскольку восточные соседи ЕС в целом негативно относились к ужесточению визового режима в отношении своих граждан, особого энтузиазма в деле развития сотрудничества в сфере безопасности с Евросоюзом они зачастую не проявляли33. К тому же введение кандидатами на вступление в ЕС визового режима в отношении соседних государств не вело автоматически к открытию границ между странами-членами и странами-кандидатами, что создавало в общественном мнении последних чувство второсортности по отношению к ЕС34.
Смягчить побочные последствия от расширения зоны «шенгенского занавеса» были призваны программы трансграничного сотрудничества, в частности, создание еврорегионов с участием территорий государств, находившихся за чертой безвизового пространства. Не случайно этот процесс (на первом этапе – с участием стран СНГ, а ближе к середине первой декады 2000-х годов – балканских стран) активизировался именно с конца 1990-х годов, хотя начало ему было положено еще в 1993 г. образованием региона «Карпаты» с участием приграничных регионов Польши, Словакии, Венгрии, Румынии и Украины. Трансграничное сотрудничество подобных еврорегионов оказалось далеко не настолько эффективным, как между регионами, например, Норвегии и Швейцарии. Успеху препятствовали не только визовые ограничения и скромный экономический потенциал территорий государств-кандидатов и стран СНГ, равно как и балканских государств. Не меньшую роль сыграло нежелание давать своим регионам особые полномочия для ведения международной деятельности (не в последнюю очередь из-за боязни сепаратистских тенденций), а также чрезмерная бюрократизация многих мероприятий таких программ.
Вместе с тем с точки зрения обеспечения безопасности внешних границ Евросоюза еврорегионы сыграли позитивную роль, поставив сопредельные с ЕС территории в привилегированное положение (жителям граничащих с ЕС регионов России и Украины получить шенгенские визы легче, чем жителям большинства других регионов этих стран). Это способствовало формированию «пояса добрососедства» по периметру «шенгенского занавеса», росту проевропейских настроений в общественном мнении граничащих с ЕС регионов и развитию приграничной кооперации правоохранительных органов Евросоюза и прилегающих к нему государств.
Помимо создания «пояса добрососедства», Евросоюз фактически пытается создать «многослойный барьер» на пути транснациональных криминальных потоков, в первую очередь наркоторговли и трафика мигрантов. Особую роль сыграли государства, через которые проходят такие потоки (в первую очередь балканские и постсоветские страны, а также Турция). В обмен на особые отношения с ЕС, получение от него финансовой помощи, а в некоторых случаях и перспективу либерализации визового режима, им было предложено ужесточить пограничный, таможенный и миграционный контроль и подписать с Брюсселем соглашение о реадмиссии транзитных нелегалов.
Как представляется, усилия ЕС, который подталкивает находящиеся далеко за его пределами страны укреплять свои границы, приносят неоднозначные результаты. В пограничную, таможенную и миграционную политику этих государств привносится передовой опыт, внедрение которого благотворно сказывается не только на качестве борьбы с контрабандой и нелегальной миграцией, но и на гибкости регулирования трансграничного сообщения. В частности, на структурные реформы в пограничной и таможенной службах ряда центральноазиатских государств большое влияние оказала начатая Евросоюзом в 2002 г. Центрально-азиатская программа по обустройству границ (BOMCA), имеющая главной целью оптимизацию пограничного менеджмента в регионе. Во многом благодаря ей Казахстан раньше России начал перестраивать систему контроля в пунктах пропуска по «принципу одного окна» (при котором все проверки осуществляются только пограничниками и таможенниками, а другие службы привлекаются по мере необходимости). Одновременно Казахстан стал инициатором организации совместных пропускных пунктов на границах с соседними странами, в том числе и Россией35. Астана обсуждает с сопредельными странами возможность организации совместного контроля на приграничных железнодорожных станциях, что способно уменьшить время простоя пассажирских поездов (которое в настоящее время может превышать 4 часа) практически вдвое36. Таким образом, благодаря использованию опыта ЕС центральноазиатским странам удалось на некоторых участках значительно сократить время задержек на границах. Способствующие этому передовые формы пограничного менеджмента внедряются в этих странах (особенно в Казахстане) быстрее, чем в не участвующих в европейских программах близлежащих государствах, включая Россию.
Вместе с тем давление ЕС на транзитные государства с целью побудить их укреплять свои границы в ряде случаев может иметь и свои негативные последствия. Позиционируя себя как успешный образец интеграции и «стирания» границ, ЕС в то же время создает серьезные политические препятствия для реальной интеграции пограничных пространств за своими пределами. Те государства, которые попробуют пойти на такую интеграцию со своими восточными или южными соседями (например, Украина с Россией, Россия с Казахстаном, Казахстан с Киргизией) даже в случае готовности укрепить свои общие внешние границы рискуют охлаждением отношений с Евросоюзом. С большой долей уверенности можно предположить, что в случае серьезного сближения Минска с Брюсселем интересам пограничной безопасности ЕС будет принесено в жертву и объединенное российско-белорусское пограничное пространство.
Укрепление границ под давлением Европейского Союза чревато возникновением новых неудобств для путешественников и трансграничных бизнесменов. Не во всех случаях их положение облегчается из-за внедрения более совершенных организационных форм контроля и современного оборудования. Дорогостоящие сканирующие комплексы, позволяющие проверять грузы за считанные секунды, применяются только на нескольких главных направлениях, тогда как на остальных досмотр грузового транспортного средства по-прежнему может длиться часами или сутками37. Наконец, программы по распространению опыта пограничного менеджмента ЕС не позволили покончить с отношениями коррупции и вымогательства на постсоветских границах, укрепление которых создает для разрастания таких отношений довольно благодатную почву. Как отмечают некоторые наблюдатели, осуществленное при поддержке ЕС ужесточение пограничного контроля в некоторых районах Центральной Азии (в частности в Ферганской долине) привело к сокращению объема приграничной торговли в таких районах и к росту уровня «насилия и запугивания на пограничных пунктах»38.
Несмотря на жесткость визового режима между ЕС и большинством граничащих с ним стран Южной Европы и постсоветского пространства, Евросоюзу в целом удалось создать «пояс добрососедства» на своих рубежах. Хотя результаты программ развития приграничного сотрудничества с регионами таких государств оказались относительно скромными, данные регионы в значительной степени ориентированы на Евросоюз и готовы к сотрудничеству с ним в различных сферах, включая правоохранительную. Действуя по большей части «методом пряника» (включая обещания финансовой помощи, особых экономических отношений, облегчения визового режима) ЕС побуждает укреплять свои границы те государства, которые расположены на путях интенсивного трафика наркотиков и мигрантов. С одной стороны, это может косвенно способствовать укреплению взаимовыгодных отношений таких стран с ЕС, модернизации их правоохранительных систем (включая системы охраны границ). С другой стороны, оказываемое Брюсселем давление способно затруднить интеграцию пограничных пространств за пределами Европейского Союза и ужесточить пограничный контроль в соответствующих странах, наносящий ущерб интересам жителей приграничных территорий и трансграничных путешественников.
4
Российская Федерация имеет сухопутные границы с пятью странами ЕС: Финляндией, Эстонией, Латвией, Литвой и Польшей. Длина этих границ в сумме превышает 2250 км, что составляет приблизительно пятую часть всех сухопутных рубежей ЕС и десятую – рубежей РФ39. На рубежах между Россией и ЕС ежегодно фиксируется более 10 млн. пересечений, большинство из которых приходятся на финско-российскую границу40.
Россия находится по другую сторону «шенгенского занавеса», призванного оградить «крепость Европу» от нежелательной миграции, наркоторговли, проникновения террористов и других преступных элементов. Границы между Евросоюзом и РФ довольно жестко охраняются, а россияне, желающие въехать в ЕС, должны получать визы. Для жителей российских регионов, удаленных от консульств стран ЕС, такая процедура является неудобной и дорогостоящей. Житель Волгограда, например, для получения права на въезд в страну шенгенской зоны должен затратить примерно столько же времени и усилий, сколько должен был бы затратить желающий въехать в РФ парижанин, которому пришлось бы подавать документы в российское консульство в (!) Вене или Братиславе.
Насколько жесткость пограничного и миграционного режимов между ЕС и Россией адекватна существующим угрозам безопасности? Для ответа на этот вопрос рассмотрим такие факторы, как социально-экономическая ситуация в сопредельных регионах России и ЕС, трансграничная криминальная активность через разделяющие их рубежи и взаимное восприятие в контексте проблем пограничной безопасности.
Регионы, прилегающие к границе между Россией и Евросоюзом, различаются между собой по ключевым социальным и экономическим показателям, в частности по средним зарплатам жителей. Почти во всех случаях соотношение этих показателей в пользу регионов ЕС, однако разрыв, по крайней мере до обострения глобального экономического кризиса, имел тенденцию к уменьшению. Если в 2000 г. средние зарплаты в сопредельных регионах России и Финляндии различались в 15–25 раз в пользу последних, то в 2006 г. – уже в 6–9 раз. В российско-эстонском пограничье аналогичное соотношение в тот же период изменилось от 3–6:1 до 1,5–3:1 в пользу эстонской стороны, в российско-литовском – от 4:1 до 1,6:1, в российско-польском – от 6:1 до 2:141. В связи с девальвацией рубля в 2008–2009 г. разрыв в средних зарплатах в пользу ЕС мог возрасти примерно на треть, однако общая картина при этом кардинально не меняется. Таким образом, в средних зарплатах между сопредельными регионами РФ и ЕС (если не брать в расчет Финляндию) уже нет той огромной разницы, которая существовала в 1990-х годах.
Расслоение по доходам в РФ (и, следовательно, доля малообеспеченного населения) гораздо выше, чем в ЕС. Однако пример немецко-польской границы (также как и принятие в ЕС Болгарии и Румынии, а также безвизовый режим между ЕС и большинством стран Латинской Америки) показывают, что даже очень большая разница в доходах не является непреодолимым препятствием для устранения пограничных и таможенных барьеров между различными странами.
Угроза активизации трансграничной преступности также не является убедительным аргументом в пользу сохранения жесткого пограничного и миграционного режима между Россией и ЕС. Согласно официальным статистическим данным, уровень преступности в России не выше аналогичного уровня во многих странах Евросоюза42 (хотя система регистрации преступлений в РФ работает гораздо хуже), а количество тяжких преступлений в России в первом десятилетии 2000-х годов имело тенденцию к снижению. Наличие или отсутствие визового режима вряд ли серьезно влияет на возможности перемещения через границу членов хорошо организованных преступных группировок (так называемой «русской мафии»). С одной стороны, они вполне могут въезжать в ЕС и по визам, с другой – быть занесенными в Шенгенскую информационную систему и получать отказы во въезде на территорию Евросоюза даже при безвизовом режиме. Наличие в странах Латинской Америки (например в Мексике) могущественных и агрессивных мафиозных группировок отнюдь не мешает входящим в шенгенскую зону государствам иметь с этими странами безвизовый режим. Наконец, нарушители закона составляют лишь ничтожную долю от всех въезжающих в ЕС путешественников.
Проблема наркоторговли между Россией и ЕС является серьезным трансграничным вызовом, причем в Евросоюз транзитом через Россию попадает значительный объем героина, а в Россию поступает большой объем производимых на территории ЕС синтетических наркотиков. При этом эффективность пограничного контроля как барьера против наркотрафика весьма низка. В соответствии с оценками экспертов ООН в граничащих с Россией странах ЕС проживают по меньшей мере 100 тыс. героиновых наркоманов43. Если допустить, что один такой наркоман в среднем потребляет не менее 0,25 г наркотика в день44, это означает, что в год они в совокупности нуждаются по крайней мере в 9 т героина. Однако в 2006 г. на границах между Россией и ЕС было задержано лишь 115 кг героина (включая героиновый эквивалент опия-сырца)45, что составляет не более (а с учетом того, что значительная часть наркотиков направляется через Прибалтику далее на запад, по-видимому, гораздо менее) 1,3% от оценочного объема контрабанды. Даже значительное ужесточение Евросоюзом пограничного режима вряд ли кардинально повысит его эффективность как барьера против ввозимых с территории РФ «тяжелых» наркотиков.
Количество задержаний пограничниками стран ЕС нелегально пересекающих границу граждан РФ относительно невелико. Лишь несколько десятков российских нарушителей в год выявляется стражами восточной границы Финляндии46 и несколько сотен в год – их коллегами из прибалтийских государств и Польши47. Значительное большинство таких нарушителей составляют жители приграничных территорий, не имеющими цели нелегально осесть в ЕС. Те же россияне, которые имеют такую цель, въезжают в Евросоюз по легальным каналам. На новом месте эта группа особо не выделяется среди других этносоциальных групп по уровню преступности и в перспективе легко ассимилируется. Сложно предположить, насколько увеличится нелегальная миграция из России в ЕС в период кризиса: с одной стороны, еще недавно потенциальные трудовые мигранты могли найти в Москве и Санкт-Петербурге не менее привлекательные условия, чем в большинстве стран ЕС, а с другой – в условиях кризиса возможностей найти работу как в российских столицах, так и на территории Евросоюза для приезжих становится значительно меньше.
У автора нет какой-либо информации о террористических группах, которые, базируясь в России или других государствах, рассматривали бы Европейский Союз в качестве важной цели для своих атак. Террористическим сетям для таких целей гораздо легче использовать экстремистов, живущих в самом ЕС, чем тех, кому надо получать визы, проходить пограничный контроль, либо тем более въезжать в Евросоюз нелегально.
Возможно, что более серьезным аргументом в пользу сохранения пограничных барьеров и визового режима, является довольно негативное и алармистское взаимное восприятие россиянами граничащих с Россией стран ЕС и наоборот. Например, в ходе проведенного в 2007 г. опроса «Левада-Центра», все три прибалтийских постсоветских государства и Польша были упомянуты в числе главных «врагов России»48. В свою очередь, Россию негативно воспринимали 58% польских респондентов опроса, проведенного в 2007 г Центром Пью49 и 62% финских респондентов опроса, организованного в 2004 г. «Gallup International»50. К такого рода психологическим барьерам следует отнестись внимательно: поддержка укрепления границы в некоторых отношениях может рассматриваться как защитная реакция общества на недружественную с его точки зрения внешнюю среду51, открытие такой границы способно вызвать всплеск негативных настроений по отношению к «чужакам». В частности, в имеющих относительно небольшое население прибалтийских государствах и Финляндии перспектива массового притока россиян может быть воспринята как «угроза вторжения» (оккупации или «этно-культурной экспансии»).
Некоторые алармистские стереотипы широко распространены среди политических элит и в средствах массовой информации. Такого рода стереотипы довольно консервативны и могут сохраняться долгое время даже после того, как в значительной степени перестают соответствовать реалиям. В частности, Россия порой все еще изображается в ЕС в качестве бедной страны с высоким уровнем преступности, в то время как прибалтийские государства и Польша зачастую видятся в РФ «форпостами экспансии НАТО на Восток». Упомянутые и другие стереотипы создают между Россией и Евросоюзом незримую границу, которая в немалой степени поддерживает границу зримую, придавая ей дополнительную жесткость.
Между тем потенциальный ущерб от жесткости пограничного и миграционного режима довольно велик. Товарооборот между РФ и ЕС, который в 2007 г. составил 250 млрд долл. США52, огромен (хотя в условиях кризиса он может значительно снизиться); по этому критерию Евросоюз является главным экономическим партнером России, а Россия – наиболее важным партнером ЕС среди граничащих с ним государств. Однако жесткий визовый режим резко (возможно в несколько раз) уменьшает интенсивность трансграничных потоков, так как массовая потеря времени на получение визы, очень серьезно замедляет скорость трансграничного сообщения. Длительные, громоздкие и, как правило, весьма дорогостоящие бюрократические процедуры снижают привлекательность стран ЕС для российских туристов (особенно жителей регионов, удаленных от консульств этих государств) и наоборот. Совокупные прямые и косвенные потери от пограничных, визовых и других барьеров вполне могут составлять многие миллиарды, если не десятки миллиардов долларов в год. Усугубляют ситуацию систематически происходящие на пунктах пропуска с российской стороны сбои и задержки, приводящие к многокилометровым очередям и наносящие значительный ущерб трансграничным перевозкам.
С 2006 г. в пограничной зоне оказались некоторые прилегающие к границе со странами ЕС населенные пункты (например, города Ивангород, Гдов, Советск, Неман, Багратионовск, Мамоново, Балтийск). Для въезда в них как живущие за пределами этой зоны россияне, так и иностранцы, должны заранее (в некоторых случаях за 30 дней) получать разрешение в Пограничной службе ФСБ. Такая система по сути эквивалентна визовому режиму, что серьезно затрудняет взаимодействие непосредственно прилегающих к границе российских территорий как с зарубежными партнерами, так и с остальной частью страны. Дополнительную неопределенность придает глобальный экономический кризис, который, с одной стороны, может стимулировать заинтересованность ЕС в привлечении российских потребителей (покупателей, туристов и т.п.), но, с другой, усилить опасения евросоюзовских чиновников и общественного мнения по поводу возможной активизации транснациональных преступных группировок и притока в Евросоюз нежелательных мигрантов, способных усилить конкуренцию на рынке труда.
Таким образом, ни различие в уровнях жизни между Россией и сопредельными странами ЕС, ни правоохранительные проблемы не являются убедительными обоснованиями необходимости и безальтернативности сохранения «шенгенского занавеса», существование которого наносит ощутимый ущерб экономическим взаимоотношениям России и Европейского Союза. На наш взгляд, приемлемой альтернативой пограничным и визовым барьерам могло бы стать расширение сотрудничества между правоохранительным органами. Это, помимо прочего, потенциально способствовало бы реформированию соответствующих российских структур в соответствии со стандартами Евросоюза.
* * *
Являясь межгосударственным объединением, Европейский Союз пока не имеет возможности проводить централизованную пограничную политику в той степени, в которой это могут делать Россия, США, Китай и другие страны. Вместе с тем, ЕС способен обеспечивать приемлемое качество пограничной политики своих членов посредством информационного обмена, инспекций, рекомендаций и прочих инструментов поддерживая соблюдение определенных стандартов, таких как полицейский (а не военный) характер пограничных служб, достаточный уровень их материально-технической оснащенности, наличие действенных механизмов защиты прав человека и борьбы с коррупцией и т.п.
Возможно, главным достижением пограничной политики ЕС является «растворение» границ между его «старожилами» и восточноевропейскими странами. Через эти рубежи еще в 1990-х годах проходили наиболее интенсивные потоки нелегальной миграции и контрабанды, и сама граница служила почти столь же жестким барьером против этих потоков, как граница между США и Мексикой. Опыт Евросоюза показал, что при условии тесной кооперации сопредельных государств ликвидация таких барьеров вполне реальна, даже если одна из этих стран гораздо беднее другой и является «донором» широкомасштабной неконтролируемой миграции. В таком контексте «открытие» рубежей между ЕС и балканскими странами (при условии проведения в последних комплекса серьезных социальных, политических и экономических реформ) уже не выглядит чем-то фантастическим, хотя бедность населения данных стран и высокий уровень преступности в регионе делает эту задачу значительно более сложной.
В гораздо большей степени, чем США или Россия, Евросоюз уделяет внимание разноплановому сотрудничеству с теми странами, откуда исходят серьезные проблемы его пограничной безопасности. В таком сотрудничестве Евросоюз, как правило, является более сильной стороной, которая может оказывать давление или делать заманчивые предложения (в том числе либерализации визового режима) в обмен на укрепление границ соответствующих государств. Несмотря на жесткость визового режима между ЕС и большинством граничащих с ним стран Южной Европы и СНГ, Евросоюзу в основном удалось создать «пояс добрососедства» на своих рубежах: в сопредельных регионах весьма сильны «проевропейские» настроения, и они готовы к тесному сотрудничеству с ЕС в различных сферах. В дополнение к этому Брюссель побуждает укреплять восточные и южные границы те страны, которые расположены на путях прохождения наиболее интенсивных транснациональных потоков наркотрафика и нелегальной миграции.
Разумеется, пограничная политика ЕС имеет не только сильные, но и уязвимые стороны. Успехи Евросоюза в борьбе против наркотрафика довольно скромны, ибо контрабандисты располагают весьма широким диапазоном возможностей успешно преодолевать пограничный и таможенный контроль. На формирование пограничной политики ЕС влияют и устойчивые, в некоторых случаях устаревшие стереотипы, мешающие найти более кооперативные и в меньшей степени опирающейся на сохранение жестких пограничных барьеров подходы во взаимоотношениях с Россией и рядом других государств постсоветского пространства. В любом случае опыт Европейского Союза требует самого пристального внимания в контексте формирования пограничной политики Российской Федерации.
Примечания
1 Field Listing – Land boundaries // Central Intelligence Agency, the World Factbook. Эл. версия. Ресурс доступа: https://www.cia.gov/ library/publications/the-world-factbook/fields/ 2096.html.
2 «FRONTEX» – Европейское агентство по менеджменту оперативного сотрудничества на внешних границах. Данное название происходит от французского «frontiе`res exterieures» – внешние границы.
3 EU backs biometrics visa database // EurActiv.com. 2007. 8 June (http://www.euractiv.com/en/security/eu-backs-biometrics-visa-database/article-164422).
4 Decision of the Executive Committee of 28 April 1999 on liaison officers (SCH/Com-ex (99)7 Rev. 2) // Official Journal of the European Communities. 2000. 22 September. P. 411-416.
5 См.: Hobbing P. Management of External EU Borders: Enlargement and the EU Border Guard Issue. – Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces. Эл. вресия. Ресурс доступа: http://www.dcaf.ch/border/bs_genevaconf_030313Hobbing.pdf. P. 7.
6 См.: Common Manual (2002/C 313/02). Official Journal of the European Communities. 2002. 16 December. P. 97-335; Hills A. Border Security in the Balkans: Europe’s Gatekeepers. Oxford, N.Y., 2004. P. 6, 28.
7 Frontex // Wikipedia, the Free Encyclopedia (http://en.wikipedia.org/wiki/Frontex).
8 Anderson M. Border Regimes and Security in an Enlarged European Community: Implications of the Entry into Force of the Amsterdam Treaty. EUI Working Paper N 2000/8. M. Anderson. San Domenico, 2000. P. 15.
9 Число пересечений границы людьми или транспортными средствами далеко не равно количеству пересекающих ту же самую границу путешественников или автомобилей, так как один и тот же человек (одно и то же транспортное средство) может пересекать данную границу несколько раз в течение отчетного периода.
10 Цит. по: Andreas P.R. Sovereigns and Smugglers: Enforcing the U.S. – Mexico Border in the Age of Globalization / A Dissertation Presented to the Faculty of the Graduate School of Cornell University In Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Doctor of Philosophy. S.l., 1999. P. 235.
11 В 1995 г. было зафиксировано 101,3 млн. пересечений американо-канадской границы путешественниками и 44,4 млн. – транспортными средствами. См.: Bureau of Transportation Statistics (http://www.transtats.bts.gov/bordercrossing.aspx).
12 Буршель Ф. Вовлечение населения в деятельность пограничной службы Германии на немецко-польской границе // Кочующие границы: Сборник статей по материалам международного семинара / под ред. О. Бредниковой и В.Воронкова. Центр независимых социологических исследований. Труды. Вып. 7. Санкт-Петербург, 1999. С. 65.
13 Буршель Ф. Указ. соч. С. 66-68.
14 См.: Andreas P.R. Op. cit. P. 235.
15 См.: Andreas P.R. Op. cit. P. 233.
16 См.: Andreas P.R. Op. cit. P. 233.
17 Буршель Ф. Указ. соч. С. 69.
18 Буршель Ф. Указ. соч. С. 64.
19 Anderson M. Border Regimes and Security ... . P. 15.
20 Council Decision 2000/597/EC. Цит. по: Hobbing P. Op. cit. P. 8.
21 Ic,duygu A. Transborder Crime between Turkey and Greece: Human Smuggling and its Regional Consequences // Sutheast European and Black Sea Studies. 2004. Vol. 4. № 2. P. 302.
22 Crime and Its Impact on the Balkans and Affected Countries. Vienna, 2008. P. 81-82.
23 Ibid. P. 59.
24 См.: Futo P., Tass T. Border Apprehension Statistics of Central and Eastern Europe – a Source for Measuring Illegal Migration? – New Challenges for Migration Policy in Central and Eastern Europe / ed. by. F. Laczko, I. Stacher, A. Klekowski. Hague, 2002. P. 90.
25 Salt J. Trafficking and Human Smuggling: A European Perspective /J. Salt // International Migration. 2000. № 1.P. 42.
26 См., например: Europol 2005 Annual Report. Hague, 2006. P. 16.
27 См., например: Vidali M. Living in a Policy Vacuum: the Plight of Albanian immigrants in Greece // Mediterranean Migration Observatory (http://www.mmo.gr/pdf/library/Greece/CentralEuropeReview1-21.pdf). P. 2.
28 См., например: Albanian Immigrants in Greece (Cases of ill-treatment by the Greek law enforcement authorities).- Albanian Helsinki Committee . Эл. версия. Ресурс доступа: www.ahc.org.al/ kshh/te_tjera/Albanian%20Immigrants%20in%20Greece.pdf.
29 См.: 1955 – 2005: Austria’s Armed Forces at 50. – Ministry of Defence (http://www.bmlv.gv.at/ english/dynmod/artikel.php?id=1489); Greece – FYROM – Border – Security. – Athens News Agency: News in English. Эл. версия, Ресурс доступа: http://www.hri.org/ news/greek/apeen/ 2000/00-11-09_1.apeen.html, 9.11.2000.
30См., например: Hills A. Op. cit. P. 61-81.
31 См., например: Salt J. Op. cit. P. 40; Futo P., Jandl M.An Overview of Illegal Migration in Central and Eastern Europe in 2006 // The Centre on Migration, Policy and Society (COMPAS). Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.compas.ox.ac.uk/ events/archive/Transit%20Presentations/Futo_and_Jandl.doc.
32 См.: Crime and Its Impact on the Balkans and Affected Countries. Vienna, 2008. P. 59.
33 Anderson M. Border Regimes and Security ... . P. 21.
34 Apap J.,Tchorbadjiyska A. What about the Neighbours? The Impact of Schengen along the EU’s External Borders // EurActiv.com (http://www.euractiv.com/en/security/neighbours-impact-schengen-eu-external-borders/article-131877).
35 Садыгалиева Т. На кыргызско-казахской границе КПП «Ак-Жол» начнет работать по принципу «одного окна» // http://www.24.kg/community/2007/09/29/63581.html. 29.09.2007.
36 Там же.
37 Подробнее см.: Голунов С.В. Фактор безопасности в политике России и Казахстана по отношению к их общей границе. Дисс. ... докт. полит. наук. Нижний Новгород, 2008. С. 338-339.
38 Мегоран Н. Центральная Азия: пересматривая подход к помощи в области пограничного контроля // EurasiaNet. Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.eurasianet.org/russian/departments/insight/articles/eav120307aru.shtml, 15.03.2009.
39 Field Listing – Land boundaries... .
40 См., например: Выборгская таможня бьет рекорды. – Таможенный компьютерный сервис. Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.tks.ru/news/ nearby/2009/01/20/0003, 20.01.2009.
41 Рассчитано по данным сайтов: Федеральная служба государственной статистики (http:// www.gks.ru); Central Statistical Office of Poland (http://www.stat.gov.pl/english); Latvijas statistika (http://www.csb.gov.lv/?lng=en); Statistics Estonia (http://www.stat.ee); Statistics Finland (http://www.stat.fi/index_en.html); Statistics Lithuania (http://www.stat.gov.lt/en).
42 Так, в 2006 г. в Великобритании, Германии и Франции взятых в отдельности было совершено значительно меньше преступлений, чем в РФ, правда, население каждой из этих стран гораздо меньше населения РФ. См.: Число зарегистрированных преступлений – Федеральная служба государственной статистики. Эл версия. Ресур доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b08_11/ IssWWW.exe/Stg/d01/11-01.htm; Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-08-019/EN/KS-SF-08-019-EN.pdf).
43 2007 World Drug Report. New York, 2007. P. 241.
44 См., например: Актуальность проблемы наркомании в России // Общественное движение «Выборг без наркотиков». Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.bez-narkotikov.ru/?lid=1&pid=2.
45 См.: 2007 World Drug Report. Seizures. United Nations Office on Drugs and Crime. Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.unodc.org/pdf/ research/wdr07/seizures.pdf.
46 Illegal Border Crossings by Land. – The Border Guard in Figures. Эл. вресия. Ресурс доступа: http://www.raja.fi/rvl/home.nsf/files/90833cbce1aff65cc22572fe001fe964/$file/ luvattomat%20rajanylitykset%20maastorajalla %20englanti.pdf.
47 Ujawnione samodzielnie przez Straz. Graniczna osoby, ktore dokonaly lub usilowaly dokonac pgpwp w 2006 rokuю / Senat Rzeczypospolitej Polskiej. Эл. версия. Ресурс доступа: http:// www.senat.pl/k6/pos/030/s.pdf.
48 Голов А. Дружественные и недружественные страны для россиян. – Левада-Центр. Эл. вресия. Ресурс доступа: http://www.levada.ru/ press/2007053003.html.
49 Rising Environmental Concern in 47-Nation Survey. Global Unease with Major World Powers // Pew Global Attitudes Project. Эл. версия. Ресурс доступа: http://pewglobal.org/reports/ pdf/256.pdf. Р. 73.
50 International poll: Anti-Russian sentiment runs very strong in Finland. - Helsingin Sanomat. Эл. вресия. Ресурс доступа: http://www.hs.fi/english/article/International+poll+Anti-Russian +sentiment+runs+very+strong+in+Finland/1076154202275, 11.10.2004.
51 Подробнее см.: Голунов С.В. Указ. соч. С. 49-50.
52 Внешняя торговля Российской Федерации со странами дальнего зарубежья. – Федеральная служба государственной статистики. Эл. версия. Ресурс доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/ b08_11/IssWWW.exe/Stg/d03/26-05.htm.
Комментарии
Отправить комментарий