ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯЕТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ[1]

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯЕТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ[1]

THE LEGAL NATURE OF OPERATIONAL-INVESTIGATIVE ACTIVITY OF BORDER BODIES OF THE FEDERAL SECURITY SERVICE

Петров И.В., научный сотрудник вневедомственного научно- исследовательского института изучения безопасности и сыска

Petrov, IV, fellow non-departmental research institute studying security and spying

В статье исследуется  правовая природа, возникновение, становление оперативно-розыскного[2] законодательства и его использование в защите и охране государственной границы России.

It investigates the legal nature of occurrence, formation of the operational-investigative legislation and its use in protection and security of the Russian state border.

Ключевые слова: правовое регулирование, оперативно-розыскная деятельность, государственная граница, пограничные органы, разведывательная и контрразведывательная деятельность.

Keywords: Legal regulation, operatively-search activity, frontier, boundary bodies, prospecting and counterprospecting activity.

Правовая природа оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД) это нормативно-властное воздействие государства на возникаю­щие, длящиеся и прекращающиеся в рамках данной деятельности и в связи с ней общественные отношения с целью их упорядочивания. Такое воздействие происходит путем установления правовых норм по юридически значимым во­просам, возникающим в рамках ОРД.

Оперативно-розыскное законодательство, очевидно, в силу его молодости, объективной сложности и деликатности регулируемых им общественных отношений, не лишено ряда недостатков. Не лишен недостатков, вызванных слабой теоретической разработкой, и такой аспект оперативно-розыскной теории, как правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в особых, специфических условиях. К таковым, в числе прочих, по мнению автора, относится и регулирование оперативно-розыскной деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности.

ОРД пограничных органов федеральной службы безопасности является составной, неотъемлемой частью охраны государственной границы[3]. ОРД  придает ей активный, наступательный характер в борьбе с преступностью и иными правонарушениями на границе, т.к. именно ОРД позволяет получать упреждающую информацию не только на стадии покушения, но и приготовления и даже зарождения и формирования преступного умысла. И осуществляется в процессе охраны государственной границы не изолированно, а в тесной взаимосвязи с иными видами деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности по охране государственной границы. Прежде всего, с такими открытыми («гласными») видами деятельности как с дознанием и административно-служебной деятельностью, а также с такими специфическими («негласными») видами деятельности как разведывательная и контрразведывательная деятельность[4] в приграничных районах как Российского, так и сопредельного государства.

Процесс становления и развития ОРД на государственной границе, соответственно, и её правового регулирования прошел долгий и сложный путь. ОРД пограничниками велась еще в тот период, когда термина «государственная граница» в современном понимании не существовало, были в лучшем случае весьма приблизительные рубежи между соседними княжествами и другими государственно-подобными образованиями, не существовало и самого термина оперативно-розыскная деятельность.

 Охрана государственной границы – объективное, социально-политическое явление, присущее любому государству, являющееся составной частью обеспечения его национальной безопасности[5]. Охрана границы отражает потребность государства в защите своих политических, экономических, военных и иных интересов на своих рубежах. Накопленный в этой области богатый практический опыт, как дореволюционной погранохраны России  и советских пограничных войск[6], так и современных пограничных органов федеральной службы безопасности, а также зарубежных стран свидетельствует, что охрана границы это специфическая государственная деятельность. Она включает в себя два основных компонента – оперативную и войсковую деятельность. В исторические периоды, в различных странах используемая терминология была различной, но суть остается неизменно – охрана границы не может успешно осуществляться без ведения оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности[7]. При этом необходимо сразу же оговорится, что эффективно охранять границу, как свидетельствует исторический опыт, так и современный отечественный и зарубежный опыт только лишь «чекистскими»[8] силами и средствами, формами и методами без привлечения войсковых сил в современных условиях практически также не возможно. Современная пограничная теория признает сочетание оперативной и войсковой деятельности одной из основных закономерностей охраны границы, реализующейся на практике в принципе – комплексного использования разнородных сил и средств[9].

Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя свои разнообразные функции управления общественными процессами, с помо­щью образуемых в установленном порядке государственных органов. Эти органы яв­ляются институтами государственной власти, проводниками ее решений, теми ее элементами, которые практически реализуют властные полномочия в соот­ветствии с определенной для них законом компетенцией. Под государственным органом автор понимает организаци­онный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппа­рата, наделенную собственной компетенцией, издающую правовые акты от своего имени, выполняющую функции, образование, структура и деятельность которых регламентированы правом. В юридической литературе выделяют специфические признаки, отличающие государственные органы от других организаций, существующих в государстве и обществе:

1.     Рег­ламентация конституционно-правового статуса органа;

2.     Наличие у него государ­ственно-властных полномочий;

3.     По­рядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах;

4.     Нали­чие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и пол­номочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере госу­дарственной деятельности;

5.     Как правило, наличие постоянного штата государст­венных служащих;

6.     Особый порядок образования вышестоящими органами;

7.     Их образование, структура в основном регламентируется нормами административ­ного права[10].

Указанным признакам в полной мере отве­чают и пограничные органы федеральной службы безопасности. Именно они и их должностные лица являются субъектами  управления охраной государственной границы, наделены соответствующими полномочиями.

Термин «охрана государственной границы» в широком смысле обозначает одну из сфер деятельности государства по обеспечению безопасности государства и общества. На­именование рассматриваемой сферы носит традиционный характер и отражает ее исторически сложившееся содержание. Сфера охраны государственной границы всегда являлась мно­гоструктурной. На современном этапе она включает в себя ряд сложных групп общественных отно­шений, которые связаны с защитой прав, свобод и интересов личности, общест­ва и государства от преступных и иных противоправных посягательств в пограничных пространствах. Устоявшаяся в теории и практике  точка зрения о том, что основными компонентами охраны государственной границы является оперативная и войсковая деятельность, по мнению автора, в современных условиях требует определенной коррекции. Такой подход к пониманию содержания охраны государственной границы в основном сформировался в 30-х и выкристаллизовался в 50-х гг. прошлого века, а предпосылки к этому были заложены  еще в конце XIX века[11]. Сформировавшаяся в середине прошлого века под воздействием в первую очередь политических факторов система защиты и охраны государственной границы была ориентирована на обеспечение интересов и безопасности государства в пограничной сфере с опорой преимущественно на войсковую охрану границы.  В тот период и в тех условиях охраны границы этого было достаточно. Однако в нынешних условиях ситуация кардинальным образом изменилась.   Изменился характер самих угроз интересам безопасности Российской Федерации на государственной границе, они стали носить в большинстве своем невоенный характер. Пограничники все чаще сталкиваются с транснациональной преступностью, международным терроризмом, наркотрафиком и другими особо опасными преступлениями. Их эффективная нейтрализация в рамках сложившейся системы охраны государственной границы становилась все более затруднительной. Преимущественно войсковые формы и способы действий оказывались малоэффективными и не позволяли адекватно реагировать на возникающие новые угрозы безопасности Российской Федерации на государственной границе[12].

Изменились  предъявляемые требования к системе пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных[13]. Изменилась политическая ситуация в государстве[14]. Произошли качественные изменения в правосознании и правовой культуре российских граждан. Повысились требования к качеству функционирования пограничной службы как к деятельности одного из государственных органов.

Таким образом, деятельность по охране государственной границы в обычных, т.е. мирных условиях – это по своему содержанию и направленности, прежде всего, правоохранительная деятельность, осуществ­ляемая пограничными органами федеральной службы безопасности  как органом исполнительной власти, имеющим в своем распоря­жении собственный аппарат для применения государственного принуждения.

Так, развитие действующего законодательства порождает бесконечные споры ученых о правовых институтах, нормах права, об особенностях их применения и т.п. ОРД не составляет исключения. Трудно найти научную работу, связанную с исследованием проблем ОРД, в которой не предпринимались попытки уточнить те или иные понятия.

Деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности в Российской Федерации регламентируется многими нормативными правовыми актами – от Конституции Российской Федерации до ведомственных актов ФСБ  России и может быть в целом охарактеризована как юридическая деятельность. Отраслевая при­надлежность содержащихся в данных актах норм, и задачи, стоящие перед пограничными органами федеральной службы безопасности России, определили три основных вида их юридической дея­тельности. Прежде всего, административно-правовую (оперативно-служебная) и уголовно-процессуальную (дознание). По этим двум видам деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности каких-либо серьёзных разногласий в вопросах определения правовой природы и отраслевой принадлежности не возникает.

Для выяснения правовой природы третьего вида – оперативно-розыскной деятельности как относительно самостоя­тельного явления общественной жизни попытаемся выяснить ее сущностные характеристики, соотнести ее с указанными выше основными видами юридической дея­тельности пограничных органов федеральной службы безопасности – административно-служебной и уголовно-процессуальной.

На всех этапах своего развития ОРД являлась в первую очередь государст­венной деятельностью, осуществлением которой в полном объеме занимались и занимаются именно государственные органы и их должностные лица. В на­стоящее время в соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной дея­тельности»[15] на территории Российской Федерации действует несколько уполномоченных законодателем государственных органов, осуществляющих ОРД, к которым относятся и пограничные органы, как составная часть федеральной службы безопасности.

Принятие имеющего прямое действие федерального закона регламентирующего оперативно-розыскную деятельность в корне изменило  статус этого вида государственной деятельности. ОРД, сохраняя свой закрытый профессиональный характер, стала самостоятельной государственно-правовой формой борьбы с преступностью, открытой, в определенной мере, для общества. Государство на законодательном уровне сформулировало ее основные положения.

Лишь в конце XX в. российские правоохранительные органы получили не­обходимую законодательную регламентацию оперативно-розыскной деятельно­сти. Впервые в российской истории с принятием Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции»[16] и Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № 2506-1. «Об опера­тивно-розыскной деятельности в Российской Федерации» было сделано отступле­ние от практики правового регулирования ОРД правоохранительных органов и спецслужб закрытыми (секретными) ведомствен­ными нормативными правовыми актами.

В этой связи в научных кругах обостри­лись дискуссии по вопросам, касающимся правового регулирования ОРД. В то же время следует отметить, что ОРД появилась не с момента принятия Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», а задолго до этого. Так А.В. Шахматов прямо указывает: «…для правоохранительных органов привлечение граждан к со­действию розыску преступников не является абсолютно новым направлением дея­тельности. Более того, в России правовое регулирование оказания отдельными гражданами содействия органам, осуществляющим розыск преступников (сыск), имеет уже тысячелетнюю историю[17]».

ОРД является результатом длительного исторического развития практиче­ски всех отраслей российского права. Правовой стержень ОРД проходит через правовые поля этих отраслей, взаимодействуя с отраслевыми институтами и испытывая на себе их влияние. Раскрывая сущность правового регулирования ОРД,  необходимо в первую очередь обратиться к общей теории правового регулирования и, прежде всего, к отрас­левым теориям административно-правового и уголовно-процессуального регулирования.

Статья 1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», указывая на основные признаки ОРД, определяет ее как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразде­лениями государственных органов, уполномоченных на то указанным Законом в пределах их полномочий посредством прове­дения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасно­сти общества и государства от преступных посягательств.

Таким образом, следует отметить, что считать цель правового регулирования ОРД, а именно достижение состояния фактической урегулированности, достигнутой можно лишь тогда, когда будут решены следующие задачи правового регулирования ОРД пограничных органов федеральной службы безопасности:

1.    Закреплены в ведомственных нормативных актах понятия ОРД  пограничных органов и его отграничение от схожих понятий (контрразведывательной и разведывательной деятельности);

2.    Установлены цели, задачи и принципы ОРД на государственной границе (исходя из специфики этого вида деятельности на государственной границе);

3.    Определен уровень правового регулирования ОРД  и правовой статус её участников;

4.    Созданы условия для реализации правовых норм, регулирующих ОРД;

5.    Определен вид и размер ответственности, предусмотренный за нарушение норм, регулирующих ОРД;

6.    Определены условия, основания и порядок использования сил средств и методов ОРД  с учетом действия в открытом (гласном) и закрытом (не­гласном) режимах;

7.    Определен вид и размеры финансирования ОРД;

8.    Нормативно закреплены особенности контроля и надзора за ОРД;

9.    Устранены противоречия в содержании правовых актов, регулирующих ОРД.

Библиографический список:

1.            Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. – М.: Эксмо, 2006. – С. 418-436;

2.            Жданович А.С. Развитие законодательства, регулирующего уголовно-процессуальную деятельность пограничных органов в советский и постсоветский период: статья в сборнике материалов межведомственной научно-практической конференции «Обеспечение государственной безопасности: история и современность». Часть 1. – М.: МПИ ФСБ РФ, 2007. – С.131-140;

3.            Проничев В.Е. О формировании и развитии законодательства о статусе и защите государственной границы Российской Федерации // Граница России. – 2004. – № 43;

4.            Шумилов А.Ю. Проблемы законодательного регулирования в оперативно-разыскной деятельности: десять лет спустя: Монография. – М., 2008;

5.            Шумилов А.Ю. Оперативно-розыскной словарь. – М.: 2008.

---

[1] Рецензент – Туганов Ю.Н., д.ю.н., доцент.

[2] В сфере правового регулирования ОРД возникла своеобразная «коллизия». На законодательном уровне термин ОРД пишется через букву «О» розыскная, а на подзаконном уровне через букву «А» разыскная. В данной статье автор употребляет термин ОРД в написании, используемом в законе.

[3] Охрана Государственной границы является составной частью более широкого понятия – «защиты Государственной границы». Законодатель определяет «защиту Государственной границы» как «…часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключающейся в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия … пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, … и иных мер». См.: статья 3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» // Рос. газета. – 1993. – 4 мая. – № 85.

[4] Чеканов В.Е. Проблемы правового регулирования деятельности органов федеральной службы безопасности Российской Федерации // Актуальные проблемы правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности: Матер. межвед. научно-практ. конф. – Ч. 1. – М.: МПИ ФСБ России, 2004. – С. 6-16;

[5] Першин Е.А. Конституционные основы деятельности пограничной службы ФСБ России // Актуальные проблемы правового обеспечения обороны страны и безопасности государства: Матер. межвед. научно-практ. конф. – Ч. 1. – М.: МПИ ФСБ России, 2007. – С.140-147.

[6] Попов В.Н. Основные пути совершенствования деятельности пограничных войск по охране государственно границы СССР // Оперативная основа служебно-боевой деятельности пограничных войск КГБ СССР и пути ее совершенствования: Матер. научно-практ. конф. – М.: ВПКК КГБ СССР, 1988.

[7] Цуканов В.В. Нормативное правовое регулирование контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности пограничных органов на современном этапе // Сборник научных статей № 13. – М.: МПИ ФСБ России, 2008. – С.47-54.

[8] Под словом «Чекистских» автор понимает сочетание в себе оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности.

[9]  Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской  Федерации». Там же.

[10]  Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. – М., 2003. – С. 176.

[11] Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи России. Краткий исторический очерк. – М., 1993.

[12]  Проничев В.Е. Пограничная безопасность // Граница России. – 2004. – № 43. – С. 5-8.

[13] Указ Президента от 9 января 1996 г. № 21 «О мерах по упорядочению разработки, производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации» // Собрании законодательств РФ. – 1996. – № 3, ст. 153.

[14] Губченко О.В. Влияние глобализации на правовое обеспечение безопасности России: Материалы межведомственной научно-практической конференции от 25 апреля 2007 г.

[15] Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 33, ст. 3349.

[16] См.: Рос. газета. – 1991. – 21 апр.

[17] Шахматов А.В. Агентурная работа в оперативно-розыскной деятельности (теоретико-правовое исследование российского опыта): дис.  … д-ра юрид. наук. – СПб., 2005. – С. 23.