Московский пограничный институт ФСБ России
Московский пограничный институт
ФСБ России
«К вопросу о деятельности
пограничных органов федеральной службы безопасности как элемента военной
организации государства, участвующего в защите национальных интересов в морском
пограничном пространстве России (правовой
аспект)»
Проблемы
национальной безопасности в морском пограничном пространстве имеют для
Российской Федерации повышенную значимость в силу того, что протяженность российской морской границы составляет 38,8
тыс. километров (63,5% от всей протяженности государственной границы), а также
в силу того, что площадь
континентального шельфа Российской Федерации
равняется примерно 4,2 млн. кв. километров (из которых 3,9 млн. кв.
километров перспективны для разработки углеводородных ресурсов). Кроме того берега
России омываются водами трех океанов и тринадцати морей. Более 80 процентов
запасов нефти и газа сосредоточены на шельфе северных морей Российской
Федерации. Площадь исключительной экономической зоны Российской Федерации превышает
8,5 млн. кв. километров, в которой ежегодно вылавливается свыше 4,7 млн. тонн
ценных пород рыб и морепродуктов. Через нее пролегают все морские транспортные
коммуникации Российской Федерации и других стран мира.
Защищенность интересов
России в морском пограничном пространстве приобретает в последнее время
первостепенное значение, поскольку в условиях борьбы за ресурсы Мирового океана
появились новые угрозы, все резче проявляется разрыв между потребностями защиты
национальных интересов и реальным состоянием системы их защиты. В соответствии
с поручением Президента Российской Федерации от 10 октября 2001 г . № Пр-1792 о
разработке единой системы охраны морских рубежей России, вопрос о мерах по
дальнейшему совершенствованию защиты интересов Российской Федерации в ее
морском пограничном пространстве остается открытым.
Дальнейшее
совершенствование заключается, прежде всего, в совершенствовании
законодательства о деятельности тех органов, которые призваны обеспечивать
национальную безопасность в морском пограничном пространстве. Без должного правового регулирования эффективность
деятельности любого органа представляется сомнительным.
Пограничные
органы федеральной службы безопасности совместно с Военно-морским флотом России
осуществляют полномочия по охране морских рубежей. Однако в последнее время при
реализации своих полномочий у пограничных органов возникает достаточно проблем.
Прежде, всего, это последствия проведенной административной реформы в 2003 г . системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти. В результате осуществления названной административной
реформы. была упразднена Федеральная пограничная службы России как
самостоятельный контрольно-надзорный орган по охране Государственной границы, а
все ее функции, силы и средства были переданы Федеральной службе безопасности
России. В составе ФСБ России было создано структурное подразделение – Пограничная служба, которая в настоящее время
осуществляет управление в сфере охраны Государственной границы России. Однако на этом период реформ
не завершился. Как следствие указанной реформы, было
упразднено и структурное подразделение ФПС России – Морская охрана ФПС России. В
соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 16 января 2006 г . и поручением
Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2006 г . в настоящее время ведется
работа по созданию эффективной системы береговой охраны, руководство которой
осуществляет Пограничная служба ФСБ России. В структурных звеньях данной службы
созданы подразделения береговой охраны.
Создание нового
структурного звена в составе любого
управленческого органа требует научного обоснования и пересмотра нормативной
правовой базы. Однако, правовая регламентация деятельности пограничных органов
береговой охраны нашла отражение исключительно на уровне ведомственных
нормативных правовых актов, среди которых Концепция формирования системы
береговой охраны федеральной службы безопасности на период до 2010 г [1]
и Концепция формирования системы
обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, которая
утверждена решением Государственной пограничной комиссией и официально
опубликована не была[2].
Таким образом, необходимо констатировать, что в настоящее время на уровне
федерального законодательства вопрос о деятельности пограничных органов
береговой охраны не урегулирован. Это порождает ряд очень серьезных проблем. Во-первых,
определение структуры пограничных органов береговой охраны полностью передано
на подзаконный уровень, а именно на уровень ведомственных приказов ФСБ России,
что позволяет вносить изменения в указанные приказы без каких-либо усилий,
нежели в федеральное законодательство. В свою очередь, обозначенная проблема является
следствием существенного пробела в законодательстве: в Федеральном законе «О
федеральной службе безопасности»[3]
от 3 апреля 1995 г .
№ 40 – ФЗ, структура пограничных органов федеральной службы безопасности не
отражена.
во-вторых, вышеуказанными
концепциями предполагается расширить полномочия пограничных органов береговой
охраны. Среди таких полномочий – осуществление поиска и спасания на море,
противодействие терроризму в морском пограничном пространстве, проведение
ледокольных операций, обеспечение экологической безопасности, противодействие
незаконной миграции, охрана морских живых ресурсов.
К сожалению,
приходиться констатировать, что закрепление некоторых полномочий (осуществление
поиска и спасания, проведение ледокольных операций, противодействие терроризму,
обеспечение экологической безопасности)
нашло отражение только в приказах ФСБ России. Действующее
законодательство, например Федеральный закон «О противодействии терроризму»[4]
в качестве доминирующего органа при пресечении террористических актов в морском
пограничном пространстве определил ВМФ
России[5].
Более того, указанный Федеральный закон не содержит положений, которые бы
указывали на участие пограничных органов береговой охраны или руководящего
органа – ФСБ России в противодействии терроризму. Следует
отметить тот факт, что ранее Федеральный закон
«О борьбе с терроризмом» (утратил силу с 1 января 2007)[6]
выделял в качестве субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом на море и
пограничные органы. Представляется целесообразным часть полномочий по
обеспечению безопасности национального морского судоходства отдать пограничным
органам. Это предложение можно обосновать тем, что в ходе осуществления ими пограничной
деятельности они, как правило, первыми сталкиваются с совершаемыми
правонарушениями, в том числе и террористическими актами в морских
пространствах. Морские плавсредства пограничных органов чаще выполняют
патрулирование морских пространств и в состоянии оперативно среагировать на
совершаемое преступление или угрозу его совершения. Помимо этого, пограничные
органы могут выявить признаки готовящегося террористического акта в ходе
осуществления проверок судов при выполнении задач по охране государственной
границы. Российские морские пограничники часто участвуют в совместных
международных учениях по отработке действий при захвате террористами морских
судов[7]. Вышеизложенное предложение можно также обосновать
и тем, что согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г . № 153-ФЗ[8]
борьба с терроризмом представляет собой одно из направлений деятельности
органов федеральной службы безопасности.
Выполнение
пограничными органами полномочий по поиску и спасанию на море также не имеет
четкого правового закрепления. Возможность участия пограничных органов в поиске
и спасании на море нашла отражение только на уровне концепций и ведомственных
приказов ФСБ России. Неясно, в чем конкретно заключается расширение полномочий по
поиску и спасанию пограничных органов на море. Анализ нормативной базы
показывает, что ключевую роль в поиске и спасании выполняет не ФСБ России, а
Федеральное агентство морского и речного транспорта (далее – Росморречфлот)[9],
находящееся в ведении Министерства транспорта России. Участие же пограничных
органов в поиске и спасании на море в настоящее время сводится к содействию при
работе на море и водных бассейнах во взаимодействии с другими федеральными
органами исполнительной власти, а также к решению вопросов пропуска иностранных
морских спасательных единиц через государственную границу Российской Федерации[10].
Как видно,
передача пограничных органов ФСБ России не лучшим образом сказалась на их
деятельности, что, прежде всего, выразилось в значительных недоработках
законодательства. Анализ нормативной базы о деятельности пограничных
органов позволяет констатировать
необходимость пересмотра и внесения изменений в отдельные федеральные законы. Так,
на уровне Федерального закона «О
противодействии терроризму» определить формы участия пограничных органов в
противодействии терроризму, на уровне Закона «О Государственной границы» в ст.
30 внести дополнения в части касающейся расширенных полномочий пограничных
органов береговой охраны, в Федеральном законе «О федеральной службе
безопасности» четко закрепить структуру пограничных органов федеральной службы
безопасности.
Указанные
предложения по совершенствованию законодательства позволят улучшить
деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности и как
следствие – усилить защиту национальных интересов Российской Федерации в
морском пограничном пространстве.
Свининых О.Ю.
[1] См. подробнее: Кудинов Н. Н. Морская
пограничная деятельность ФСБ России // Морская деятельность России: ключевые
проблемы развития: Матер. Всерос. конф. – М.: СОПС, 2007.
[2] Концепция формирования системы обеспечения
интересов Российской Федерации в пограничной сфере. Утв. Решением
Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г .
[3]
Федеральный закон от 3 апреля 1995
г . N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"
// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 г . – № 15. – Ст.
1269.
[4] Федеральный закон «О противодействии
терроризму» от 6 марта 2006 г .
№ 35 – ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2006. – № 11. – Ст. 1146.
[5] Ст. 8 Федерального закона «О противодействии
терроризму», устанавливает, в целях пресечения террористических актов во
внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе
Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского
судоходства, Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую
технику в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской
Федерации. Если плавательное средство не подчиняется требованиям об остановке и
(или) невозможно принудить его остановке, и при этом были исчерпаны все
обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его остановки
и существует реальная опасность гибели людей или наступление экологической
катастрофы, оружие военных кораблей Вооруженных Сил Российской Федерации
применяется для пресечения движения плавательного средства путем его
уничтожения.
[6] См.: Федеральный закон от 25 июля
1998 г .
№ 130 – ФЗ « О борьбе с терроризмом» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3808.
[7] См.: Пограничник Северо-Востока. – 2006. – № 18.
[8] Федеральный
закон от 27 июля 2006 г .
№ 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции
Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О
противодействии терроризму» // Российская газета. – 2006. – 29 июля.
[9] Постановление Правительства Российской
федерации от 23 июля 2004 г .
№ 371 (с изм. и доп.) «Об утверждении положения о федеральном агентстве
морского и речного транспорта» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3261.
[10] Положение о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств,
ведомств и организаций на море и водных бассейнах России от 28 июля 1995 № 917
(утв. МЧС РФ 21.06.1995, Минобороны РФ 18.04.1995, Минтрансом РФ 29.03.1995,
Минтопэнерго РФ 15.03.1995, МВД РФ 31.03.1995, Минприроды РФ 25.01.1995,
Росгидрометом 24.01.1995, Минздравмедпромом РФ 13.02.1995, ФПС РФ 27.02.1995,
Роскомрыболовства 27.02.1995, РАН 15.02.1995) // Российские вести. – 1995. – №
179.
Комментарии
Отправить комментарий