Институт пограничных представителей.
Пушмин, Э. А.
Институт пограничных представителей
Э. А. Пушмин, кандидат юридических наук
Институт пограничных представителей — своеобразная форма урегулирования межгосударственных разногласий по пограничным вопросам — относится к числу наименее изученных в международноправовой науке. Его исследование не выходит пока за рамки отдельных высказываний в учебных курсах международного права и некоторых монографиях.1 Между тем данный институт подробно регламентирован в советском законодательстве и международных договорах и соглашениях, заключенных СССР, а абсолютное большинство пограничных споров и инцидентов в практике Советского государства было урегулировано с помощью пограничных представителей.
Идею создания особых органов на границе — комиссий пограничных комиссаров Советский Союз выдвинул в 20-х годах. Задачей комиссий было расследование пограничных инцидентов и их ликвидация. Создавалась возможность оперативного разрешения споров на границах без обращения к дипломатическим каналам. Эта инициатива нашего государства нашла отклик в соседних странах, а затем и в международно-правовой практике.
Обращение к пограничным представителям для урегулирования мелких пограничных конфликтов (в том числе хозяйственного значения) и инцидентов впервые предусмотрено в Соглашении между СССР и Польшей о разрешении пограничных конфликтов от 3 августа 1925 г. По этому Соглашению советскими пограничными представителями являлись начальники соответствующих пограничных отрядов Государственного Политического Управления. Постановления представителей двух сопредельных государств были обязательными для обеих сторон. Спорные же вопросы, по которым не достигалась договоренность, переносились на рассмотрение ведомств иностранных дел каждой страны.2
Летом 1925 г. СССР и Персия пришли к принципиальному согласию о назначении пограничных комиссаров с каждой стороны.3 14 августа 1927 г. в результате обмена нотами между правительствами СССР и Персии был решен вопрос об учреждении должностей пограничных комиссаров в обоих государствах. Предусматривалось назначение на протяжении общей границы по пяти пограничных комиссаров от той и другой стороны «в целях предупреждения всякого рода инцидентов, а также скорейшего разрешения возникших инцидентов». В то же время устанавливалось, что «упомянутые комиссары никоим образом не являются компетентными в решении разногласий, связанных с определением границ и территориальными вопросами, и не имеют права составления соответствующих протоколов по этим вопросам».4
Всего в 20—30-е годы СССР заключил семь соглашений с пятью государствами (Польшей, Персией, Турцией,5 Афганистаном,6 Китаем7) об урегулировании пограничных споров и инцидентов с помощью пограничных комиссаров.
Правовое положение и компетенция пограничных комиссаров наиболее подробно разработаны в советско-турецкой конвенции о порядке рассмотрения и разрешения пограничных инцидентов и конфликтов от 15 июля 1937 г., действующей и поныне. Конвенция наделяет пограничных комиссаров полномочиями по расследованию и рассмотрению пограничных инцидентов и конфликтов. Установлено количество пограничных комиссаров и их заместителей (по четыре от СССР и по два от Турции) и определены районы деятельности этих лиц; регламентированы порядок перехода через границу, ведение заседаний, оформление документов и т. п. Решения, принятые пограничными комиссарами единогласно, обязательны для сторон. Вопросы, по которым соглашение не достигается, передаются на рассмотрение в дипломатическом порядке.
К началу второй мировой войны институт пограничных комиссаров можно считать полностью сложившимся. Закрепление в международном праве принципа мирного разрешения международных споров — одно из значительных достижений советской дипломатии.
Новое развитие институт пограничных комиссаров получил в послевоенный период. Советский Союз заключил двусторонние договоры и соглашения о порядке урегулирования пограничных вопросов со всеми соседними странами.
Важнейшим внутригосударственным актом, регламентирующим правовое положение пограничных представителей, является Положение об охране государственной границы Союза Советских Социалистических Республик, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 августа 1960 г. Ст. 24 Положения гласит: «Для обеспечения выполнения соглашений по вопросам режима государственной границы, содействия и выполнения других соглашений Союза ССР с сопредельными сторонами по пограничным вопросам, а также урегулирования пограничных инцидентов, возникающих на государственной границе Союза ССР, из офицеров пограничных войск назначаются пограничные представители Союза ССР (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные, их заместители и помощники).
Пограничные представители Союза ССР в своей работе руководствуются законодательством Союза ССР, соглашениями Союза ССР с другими государствами по пограничным вопросам и специальными инструкциями».8
В указанном Положении понятие «пограничный представитель» определено шире, чем раньше, и вызвано это, в первую очередь, образованием мировой системы социализма ц установлением между странами социалистического содружества качественно новых социалистических принципов взаимоотношений.9 Пограничными комиссарами именуются офицеры пограничных войск на участках границы СССР с сопредельными капиталистическими государствами, пограничными уполномоченными — пограничные представители на участках границы с социалистическими странами. Последние призваны способствовать укреплению и защите общих государственных интересов стран социалистического содружества на границах.
В литературе институт пограничных представителей либо отождествляется с институтом пограничных комиссаров,10 либо о пограничных комиссарах и уполномоченных упоминается, но не указывается различие между ними.11
Институт пограничного представительства включает пограничных комиссаров или уполномоченных, их заместителей и помощников, а также секретарей и переводчиков.
Участки деятельности пограничных представителей, их число, расположение определяются в специальных приложениях к договорам и соглашениям по пограничным вопросам. Согласно протоколу к Договору о режиме советско-финляндской государственной границы и о порядке урегулирования пограничных конфликтов от 23 июня 1960 г. функционируют шесть пограничных комиссаров со стороны СССР и четыре — со стороны Финляндии. На основании протокола к Договору о режиме советско-польской государственной границы, сотрудничестве и взаимной помощи по пограничным вопросам от 15 февраля 1961 г. на соответствующих участках государственной границы действуют пять пограничных уполномоченных от СССР и шесть — от Польской Народной Республики. На участках государственной границы СССР, где нет специально назначенных пограничных представителей, их функции выполняют командиры пограничных войск, действующие на основании особых указаний.
Пограничные представители и их заместители назначаются Правительствами СССР и соответствующих государств и снабжаются письменными полномочиями, которые в нашей стране выдаются Начальником пограничных войск СССР. Пограничные представители имеют право назначать необходимое число помощников, а также привлекать экспертов.
Пограничные представители СССР призваны: своевременно предупреждать пограничные инциденты, а при их возникновении принимать меры к расследованию и быстрейшему их урегулированию; осуществлять контроль за соблюдением сторонами правил, установленных договорами, конвенциями, соглашениями по пограничным вопросам, и своевременно принимать меры по предупреждению нарушений договорных положений; защищать хозяйственно-бытовые интересы советских границ; обеспечивать точное выполнение соглашений по пограничным вопросам учреждениями, организациями и отдельными гражданами пограничной полосы Союза ССР.
Задачи, права и обязанности пограничных представителей определяются двусторонними соглашениями и конвенциями СССР с иностранными государствами. Можно, например, сослаться на ст. 29 Договора о режиме советско-финляндской государственной границы и о порядке урегулирования пограничных инцидентов от 23 июня 1960 г.12
Анализ двусторонних соглашений и конвенций СССР, заключенных с иностранными государствами, Положения об охране государственной границы Союза ССР и других нормативных актов позволяет выделить основные права и обязанности пограничных представителей. Последние имеют права: вести переписку с пограничными представителями сопредельных государств по вопросам, связанным с их деятельностью; переходить в условленных пунктах через границу на территорию сопредельного государства с сопровождающими лицами по установленным документам (пограничные представители и сопровождающие их лица на территории сопредельного государства пользуются правом экстерриториальности); во время пребывания на сопредельной территории поддерживать письменную связь со своим командованием.
Пограничные представители не правомочны рассматривать и разрешать вопросы об изменении прохождения линии государственной границы и о принадлежности территории, о сооружении новых пограничных знаков, не предусмотренных соглашениями. Разрешение этих, как и других особо серьезных вопросов, входит в компетенцию Правительства СССР.
Пограничные представители обязаны: постоянно быть в курсе событий, происходящих на границе, и поддерживать нормальные взаимоотношения с пограничными властями соседних государств; знать свое законодательство, договоры, соглашения, конвенции с сопредельными государствами по пограничным вопросам; знать прохождение государственной границы на местности и по документам; знать и уважать права и обычаи народа сопредельного государства.
Остановимся на двух основных задачах пограничных представителей — расследовании пограничных конфликтов и инцидентов и рассмотрении и разрешении их.
Целью расследования является точное установление времени, места, всех обстоятельств, при которых возник инцидент, и лиц, виновных в его возникновении. Расследования делятся на односторонние, проводимые пограничными представителями на своей территории, и совместные, проводимые представителями обеих сторон.
Одностороннее расследование—это выявление одной стороной обстоятельств возникновения пограничного инцидента и сбор сведений и вещественных доказательств для обоснования претензии, направляемой представителю сопредельной стороны. Такие расследования производятся лично пограничными представителями или их заместителями.
Советские пограничные комиссары или уполномоченные, которые производят расследование, должны: установить всех лиц, причастных к расследуемому инциденту (виновных, потерпевших, свидетелей), тщательно допросить их, занести показания в протокол допроса, прибегая в отдельных случаях к помощи прокурора и представителей советских органов; выявить все вещественные доказательства, имеющие отношение к данному инциденту, принять меры к их сохранению; при необходимости провести экспертизу, используя для этого помощь экспертов и специалистов; составить схему района происшествия, на которую нанести все, что сохранилось к моменту расследования в районе инцидента и что указывает на обстоятельства и ход дела.
Совместное расследование производится по обоюдному решению пограничных представителей или по предложению одного представителя при согласии другого. Руководит совместным расследованием та сторона, на территории которой оно производится. Расследование может быть полным или частичным; оно производится только на границе и в пограничной полосе в пределах, указанных в двусторонних соглашениях. Так, согласно Конвенции о порядке рассмотрения и разрешения пограничных инцидентов и конфликтов между СССР и Турцией пограничные комиссары обеих сторон могут производить совместное расследование только в пределах трехкилометровой полосы по обе стороны от линии государственной границы. Порядок совместного расследования определяется представителями в каждом случае и оформляется протоколом.
Совместные расследования, проводимые пограничными представителями, не следует рассматривать как судебное следствие или подобное ему действие, входящее в компетенцию судебных или административных органов каждой стороны.
После расследования пограничные комиссары или уполномоченные принимают на совместных заседаниях меры к рассмотрению и разрешению инцидентов. На заседаниях, кроме пограничных представителей, имеют право присутствовать секретари и переводчики, а в отдельных случаях — помощники (заместители), на участке которых возник рассматриваемый инцидент или проходит заседание, а также эксперты, свидетели, потерпевшие, виновные, которые за отсутствием надобности удаляются с заседания. Решив вопрос о представительстве сторон, пограничные комиссары или уполномоченные переходят к выработке повестки дня совместного заседания, после чего происходит обсуждение намеченных вопросов.
Если пограничные представители приходят к единому мнению по обсуждаемому вопросу, они принимают решение и записывают его в протокол. Конфликты и инциденты, по поводу которых пограничные представители обеих сторон не пришли к соглашению, передаются на разрешение в дипломатическом порядке. Пограничные представители могут также приостановить рассмотрение вопроса, чтобы затем вновь вернуться к нему, или ограничиться занесением мнений каждой стороны в протокол.
Дела о неурегулированных пограничных конфликтах или инцидентах передаются на рассмотрение в дипломатическом порядке каждой стороной в свои дипломатические органы самостоятельно.
В то же время конвенции и договоры СССР с иностранными государствами по пограничным вопросам устанавливают, что передача вопроса на рассмотрение -в дипломатическом порядке не исключает его вторичной передачи на разрешение пограничным представителям.
Совместные постановления пограничных представителей являются обязательными и окончательными для сторон и вступают в силу с момента подписания протокола по рассмотренному вопросу. Пограничные представители обязаны в кратчайший срок сообщить друг другу о принятых ими мерах по выполнению совместных решений.
Если говорить о юридической квалификации института пограничных представителей, то, очевидно, его нельзя рассматривать как самостоятельное международноправовое средство мирного разрешения международных споров, поскольку в этом качестве указанный институт не закреплен ни в ст. 33 Устава ООН, ни в других международных актах. Это, скорее всего, вспомогательное средство оперативного характера, сочетающее в себе черты отдельных мирных средств разрешения международных споров. Но каких именно?
В советской международноправовой литературе наиболее распространено мнение о том, что институт пограничных комиссаров или уполномоченных есть своеобразная форма согласительной процедуры для урегулирования пограничных инцидентов и конфликтов.13
«Специфическим видом согласительных комиссий,— пишут, например, Ф. И. Ко-, жевников и Г. В. Шармазанашвили, — является институт пограничных комиссаров, выдвинутый и внедренный в международноправовой обиход советской дипломатической практикой».14 М. В. Яновский подчеркивает, что «институт пограничных комиссаров — это согласительная процедура для разрешения пограничных инцидентов и споров».15
Только А. М. Ладыженский и И. П. Блищенко считают, что институт пограничных комиссаров относится к следственным комиссиям.16 Пограничные представителя .действительно производят расследование пограничных конфликтов и инцидентов. Однако их задача этим не ограничивается. В процессе дальнейшей работы они на совместных заседаниях принимают меры и к разрешению имевшего место конфликта или инцидента, что сближает эту форму урегулирования с согласительной процедурой. Расследование — лишь часть общей задачи пограничных представителей по мирному урегулированию того или иного инцидента. Но это не означает, что исключена возможность полного его улаживания на данной стадии.
В то же время институт пограничных представителей вряд ли можно целиком отнести к согласительной процедуре в ее традиционном, классическом виде, поскольку в урегулировании инцидента или конфликта принимают участие на паритетных началах лишь представители спорящих сторон. Специфика этого института состоит также в том, что объектом его применения являются не все межгосударственные разногласия, а лишь пограничные конфликты и инциденты локального характера. Споры о принадлежности территории, прохождении линии государственной границы в компетенцию пограничных комиссаров не входят. В отличие от международных согласительных комиссий, рекомендации которых для сторон имеют факультативное значение, согласованные решения пограничных представителей, исчерпывающие данный инцидент, являются окончательными и обязательными.
Таким образом, пограничные представительства по своему составу, характеру работы и решения конфликтов имеют много общего с институтом непосредственных переговоров на недипломатическом уровне. Институт пограничных представителей сходен и с согласительной процедурой, особенно в ее смешанном, т. е. двустороннем виде, применяемой в договорной практике Советского государства.
Институт пограничных представителей — специфический вид согласительной процедуры для урегулирования пограничных конфликтов и инцидентов и в то же время — особая разновидность непосредственных переговоров между сторонами.
1См.: А.М. Ладыженский, И.П. Блищенко. Мирные средства разрешения споров между государствами. М., Госюриздат, 1962, стр. 87—88.— Несколько подробнее институт пограничных комиссаров охарактеризован в книге Б.М. Клименко «Государственные границы — проблема мира» (М., Изд. «Международные отношения», 1964, стр. 106—114).
2См.: Документы внешней политики СССР, т. VIII. М., Госполитиздат, 1963, стр. 465—467.— В связи с этим неточно сложившееся в литературе мнение, будто возникновение данного института относится к концу 20-х годов (см.: Советское государство и международное право. М., Изд. «Международные отношения», 1967, стр. 212; Курс международного права, т. IV. М., Изд. «Наука», 1968, стр. 366; Международное право. М., Изд. «Юридическая литература», 1970, стр. 474).
3См.: Документы внешней политики СССР, т. IX. М., Политиздат, 1964, стр. 638.
4Документы внешней политики СССР, т. X. М., Политиздат, 1965, стр. 357—360.
5См.: Документы внешней политики СССР, т. XI. М., Политиздат, 1966, стр.467—471; см. также: Собрание действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государства-ми, вып. X. М., Госполитиздат, 1955, стр. 32—44.
6См : Документы внешней политики СССР, т. XV. М., Политиздат, 1969, стр.519—526.
7См.: Документы внешней политики СССР, т. XVI. М, Политиздат, 1970, стр. 208—209.
8СЗ СССР 1938—1967, т. I. M., 1968, стр. 664—665.
9О социалистических международноправовых принципах см.: Р.Л. Бобров. Основные проблемы теории международного права. М., Изд. «Международные отношения», 1968, стр. 268—270; Г. И. Тункин. Теория международного права. М., Изд. «Международные отношения», 1970, стр. 483—506.
10См.: А.П. Мовчан. Мирные средства разрешения международных споров. М., 1957, стр. 18; М.В. Яновский. Мирные средства разрешения международных споров. Ташкент, 1957, стр. 19; Курс международного права, т. IV, стр. 366; Международное право. М., Изд. «Юридическая литература», 1970, стр. 474.
11См.: А.М. Ладыженский, И.П. Блищенко, ук. соч., стр. 88; Б.М. Клименко, ук. соч., стр. 106; В.И. Лисовский. Международное право. М., Изд. «Высшая школа», 1970, стр. 374.
12Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, вып. XXI. М., Политиздат, 1967, стр. 37—38.
13См.: Ф.И. Кожевников. Учебное пособие по международному публичному праву (очерки). М., Юриздат, 1947, стр. 196; А.П. Мовчан, ук. соч., стр. 17; В.М. Клименко, ук. соч., стр. 106; Курс международ-ного права, т. IV, стр. 366; Международное право. М., Изд. «Юридическая литература», 1970, стр. 474; В.И. Лисовский, ук. соч., стр. 370—371.
14Советское государство и международное право. М., Изд. «Международные отношения», 1967, стр. 212.
15М.В. Яновский, ук. соч., стр. 19.
16А.М. Ладыженский, И.П. Блищенко, ук. соч., стр. 87.
Bu material, o birilər kimi, oxuyub elmi əsaslarla sərhəd mühafizəsini həyata keçirmək istəyənlər üçündür.
ОтветитьУдалить